Реформа социальной защиты в Голландии (Гаага)

Начало статьи см. в архиве за октябрь

На побережье Северного моря (фото автора, Гаага, 2006 г.)

Согласно социальному законодательству неблагополучным голландцам гарантируется ежемесячное пособие в 760 евро на одинокого гражданина, 970 евро на одинокого родителя и 1085 евро на ”семейную” пару[1]. При этом законодательно защищены права не только на ежемесячные пособия, но и на апелляцию, дополнительную медицинскую страховку и даже на четырехнедельный отпуск, т.е. нуждающийся имеет право получить специальное пособие на отдых (напомним, что в годовой бюджет социального пособия по нуждаемости включена своего рода «тринадцатая зарплата»).

Закон о государственной помощи (National Assistance Act) установил новые правила формирования и расходования социального бюджета, при которых просто раздавать социальные пособия, как это делалось прежде, стало не выгодно. Для муниципалитетов (это отмечалось в первой части статьи) созданы финансовые стимулы для экономии на социальных пособиях и приложения максимальных усилий к содействию занятости. С 2004 г. социальные риски подобного рода берет на себя центральное правительство, формируя фиксированный бюджет, разделенный на две части (бюджет социальных пособий и бюджет «реинтеграции»).

Официально провозглашенная цель системы социальной помощи Нидерландов – борьба с бедностью. Социальный минимум ежегодно рассчитывается на основе прожиточного минимума (равного гарантированному минимуму оплаты труда), являясь своего рода чертой бедности.

В Нидерландах, как и во всей Западной Европе, борются не с абсолютной, а с относительной бедностью (relative poverty), что в общем-то закономерно: если прожиточный минимум гарантирован не только на словах, но и банкнотами Центрального банка Объединенной Европы, то абсолютной бедности (т.е. голодающих, замерзающих и т.п.) как социальной проблемы по определению быть не может.

Амстердам (фото автора 2006 г.)

Итак, вы бедный в богатой стране. Это значит, что вы уже не только давно не работаете (или вообще не работали), но и не получаете пособие по безработице (этот вид социального страхования является производной от ваших предыдущих зарплат, если вы работали легально). Причины бедственного положения могут быть разными – хроническая болезнь, незнание языка (если вы беженец), морально-психологические проблемы, алкоголизм, наркомания, тяжелые семейные неурядицы и многое другое из обширного спектра социального неблагополучия. Беда, как известно, не приходит одна, и если вы обратились в социальную службу, значит, вы в отчаянном положении, и там это прекрасно понимают.

В чем это выражается? Попадая в приемную, вы ждете своей очереди (следует отметить, что не долго; длинных очередей вы не встретите ни в одной из служб, все делается быстро и без суеты). Этот процесс внешне ничем не отличается от приема клиентов в обычных банках или справочных западных аэропортов: те же эргономичные кресла, та же жирная цветная черта, ограничивающая «официальное» пространство перед «окошком», переступать которую негласно положено, только если «касса» свободна. Ну и, разумеется, вооруженный полицейский, бдительно следящий за порядком.

Наконец наступает ваша очередь, и вы переступаете символическую черту, направляясь к принимающему служащему. Здесь все продумано до мелочей: рабочее место человека, осуществляющего прием социально неблагополучных (а именно таковыми и являются настоящие бедные) клиентов, расположено, во-первых, за прочным стеклом, во-вторых, как минимум на голову выше вас, с тем чтобы он смотрел на вас сверху вниз, поскольку олицетворяет власть. Полицейские, яркая ограничительная черта, высоко и недоступно сидящий служащий в зале первичного приема создают обстановку психологического давления, направленного на усмирение возможной агрессии. Другими словами, придя за помощью, вы должны оставить за дверями спесь и вести себя, как подобает просящему, иначе можно оказаться в другом месте – полицейском участке. Даже освещение общественных туалетов в этих помещениях особое (флюоресцирующее, синего спектра); это сделано для того, чтобы исключить возможность совершения суицида психически невменяемым клиентом.

Разговор на первичном приеме не займет много времени; через пару минут неизбежных формальностей вам назначат кейз-менеджера, который будет персонально вести ваше дело. Когда он освободится, вас вызовут к нему на прием, как к врачу, только кабинеты там будут совершенно другие и обстановка соответственная.

Кабинка приёма соискателей на социальные пособия (фото автора)

Комната, точнее, небольшая кабинка для встреч кейз-менеджера с клиентом, оборудована очень просто: вас разделяет только сплошной стол, который нельзя ни обойти (он упирается в стены кабинки), ни перепрыгнуть (для защиты от чрезмерно возбужденных и неуравновешенных особ над столом параллельно его поверхности прочно закреплена вертикальная перегородка от одной стены до другой). Стол достаточно широк, чтобы клиент не дотянулся до менеджера, но больше вас ничто не разделяет – вы находитесь на одном уровне. Нет ни стекол, ни решеток, все сделано для того, чтобы не мешать комфортному и доверительному общению. За вами легкая стеклянная дверь с матовым стеклом, т.е., с одной стороны, вы чувствуете, что не одиноки и все под охраной, с другой – вам не мешают проходящие по коридору люди. За спиной менеджера нет никаких дверей, административное (!) пространство за ним открыто, под столом с его стороны расположена кнопка вызова полиции, как в банке, «на всякий случай».

Таким образом, учитывая по-настоящему отчаянное положение нуждающихся, голландская система социальной защиты продумана до мелочей не только в отношении социальной безопасности бедных, но и в отношении физической безопасности и психологического комфорта работающих с ними социальных работников.

Подобные меры предусмотрены, чтобы исключить возможность экстремальных поведенческих проявлений. Как правило же, все происходит спокойно, доверительно и без эксцессов. Порядок соблюдается во всем, взаимное уважение и доброжелательность при общении менеджеров и клиентов (не только в социальных службах!) – неотъемлемый элемент гражданской и корпоративной культуры страны.

Подобная организация приёма клиентов, обращающихся за социальной помощью, типична для 130 межмуниципальных центров занятости и доходов (Center for Work and Income – CWI), образующих организационную основу социальной помощи в Нидерландах. Цель их деятельности – сокращение количества получателей социальной помощи и максимальное содействие трудоустройству.

На первом приёме персональный менеджер обязан вас внимательно выслушать, задать вопросы, с тем чтобы составить представление о причинах вашего бедственного положения, ваших намерениях. Первая задача кейз-менеджера – выявить, что вы можете, чем занимались раньше, какие у вас планы, чтобы помочь сориентироваться. Именно на это направлен план реинтеграции, который он составит персонально для вас. При его подготовке менеджер проконсультируется по вопросам рынка труда, профобучения, медэкспертизы, финансов и т.д. со своими коллегами из профильных служб муниципалитета. Он поможет правильно заполнить требуемую форму декларации, выяснит, насколько правомерно в вашем случае назначение социального пособия, на какой срок и с какой периодичностью, что вы должны сделать для получения пособия, какой объем информации от вас требуется, какую программу профессиональной подготовки или переподготовки либо курс лечения необходимо пройти и т.д. Согласно законодательству решение о назначении либо отказе в пособии должно быть принято в течение восьми недель (в Гааге этот срок местная власть сократила до четырех недель).

Основная задача кейз-менеджера – определить ваше «расстояние» до рынка труда. Оценка этого «расстояния» основана на четырехбалльной шкале: если клиенты из группы 1 могут относительно легко трудоустроиться, то соответственно группа 4 – наименее желанная для работодателей.

Тщательно составленный и согласованный с вами план реинтеграции будет включен в тендерный пакет для проведения конкурсного отбора частных фирм (негосударственных организаций), специализирующихся на реинтеграции. Но прежде муниципалитет заключит с вами договор, в соответствии с которым вы примете обязательства по исполнению вашей части плана реинтеграции. Таким образом, каждая сторона несет свою долю социальной, административной и финансовой ответственности.

В работе вашего персонального консультанта – кейз-менеджера – собственно, и воплощается принцип One-stop-shop – «единого окна» или «одной остановки». Он ведет ваше персональное дело, определяя вашу социальную судьбу посредством реинтеграции в общество. В значительной мере от его профессионализма и опыта зависит ваше будущее.

Кто они, эти социальные работники? Как правило, высококвалифицированные, хорошо подготовленные молодые, амбициозные специалисты – недавние выпускники университетов с разными базовыми специальностями – (экономисты, социологи, финансисты и т.д.). Ведение персонального дела клиента требует комплексного подхода и взаимодействия консультанта с муниципальными службами различного профиля. В процессе работы специалист приобретает ценный опыт, позволяющий ему рассчитывать на повышение или переход в частный сектор на более высокооплачиваемую работу.

Здесь кроется один из самых интересных принципов кадровой работы с подобными специалистами. Максимальный срок работы кейз-менеджера ограничен пятью годами. Считается, что именно за этот период специалист приобретает достаточную базу для дальнейшего роста, поскольку получаемая им заработная плата, хотя и вполне достойна, тем не менее не настолько высока, чтобы компенсировать огромные психологические, интеллектуальные и трудовые затраты, которые он несет, работая с самым трудным в социальном плане контингентом населения. Таким образом, временной ограничитель защищает этих специалистов, с одной стороны, от «износа», с другой – от возможности коррупции и «привыкания» к клиентам или приобретения «хороших» знакомств. Подобная ротация (в Гааге штат ротируется еще чаще – каждые полгода!) – обязательный элемент кадровой работы социальных служб.

В заключение следует отметить, что механизм социальной помощи Нидерландов проходит стадию эксперимента. Реформа продолжается, и основная проблема – в нахождении организационно-политического компромисса между социальными службами 498 муниципалитетов (т.е. местной властью) и 130 обслуживающими их CWI, которые подчиняются правительству страны. Они постоянно дискутируют по поводу того, кто должен быть лидером в этих отношениях. Но в чем сходятся все голландцы, так это во мнении, что только эффективность и результативность может служить критерием правильности выбора в пользу той или иной организационной схемы. Так что дело за временем.

Министерство социальных дел и занятости Нидерландов (фото автора)

Социальная защита в Гааге (справка)

В Гааге, население которой насчитывает 450 тыс. человек, 22 тыс. получателей социальной помощи. Затраты муниципалитета составляют 285 млн. евро в год на выплату пособий социальной помощи, 120 млн. евро – на реинтеграцию. В городе четыре CWI и десять районных отделений Департамента социальной защиты муниципалитета.

В Гааге существует два типа консультантов: одна группа решает вопросы, связанные с начислением и выплатой пособий социальной помощи, другая занимается проблемами реинтеграции. Это значит, что у клиента может быть два персональных консультанта: один – по пособию, другой – по занятости.

Новый закон о социальной помощи[2] разграничивает обязанности CWI и муниципальных социальных служб. Город на 100% несет ответственность за социальную помощь. С 2004 г. муниципалитетам предоставлена полная свобода в разработке политики развития, включая определение мер в области реинтеграции. На федеральном уровне устанавливаются только параметры, которым необходимо соответствовать для получения социального пособия.

Центр трудового обучения (при муниципалитете Гааги) для граждан, безработных в течение длительного времени, и получателей социальной помощи работает в основном с молодыми людьми, не имеющими квалификации, предоставляя им возможность пройти соответствующие тренинги. Обучение голландскому языку, математике, знакомство с социальным устройством общества являются важными частями программы. Помимо этого, каждый клиент может приобрести различные профессиональные навыки, спектр которых достаточно широк – от технических специальностей до администрирования и т.д. Программа обучения рассчитана на период от 3 до 12 месяцев и носит индивидуальный характер. Основная задача состоит в трудоустройстве прошедших обучение.


[1] В оригинале “couple”, поэтому термин ”семейная” применительно к паре взято в кавычки. Объектом социальной помощи в Голландии является домохозяйство – не важно, состоит ли оно из одиноко проживающего гражданина или нескольких лиц; формальный брак при этом значения не имеет.

[2] Статья написана в октябре-ноябре 2003 г. по итогам ознакомительной поездки автора в эту страну в рамках Проекта по совершенствованию измерения, мониторинга и анализа бедности в России (Минтруд России, Госкомстат России, Всемирный банк, Департамент международного развития Великобритании).

© Марат Байгереев
Начальник отдела Минтруда России
Москва, октябрь-ноябрь 2003 г. Все фото авторские.