Нидерланды или Голландия? Реформа социальной защиты

Наряду с официальным названием страны – Королевство Нидерландов, часто употребляется и другое – Голландия. В чем различие? Сами голландцы (”в оригинале ”Dutch”, русское название граждан, точнее, подданных Королевства Нидерландов, к сожалению, не передает специфический смысл этого термина, глубокие исторические корни которого интереснейшим образом роднят их с датчанами) именуют свою страну Нидерланды.

Дело в том, что название ”Голландия” применимо только к двум из двенадцати провинций этой маленькой страны – Зюйд-Холланд (Zuid-Holland) и Ноорд-Холланд (Noord-Holland). Именно эти регионы, сыгравшие основную роль в развитии нации, включают в себя самый урбанизированный район страны – Рандштат (Randstad) с таким мегаполисами, как Амстердам, Роттердам и Гаага. Справочники и путеводители по Нидерландам не рекомендуют употреблять термин ”Голландия” слишком расширительно, особенно в регионах за пределами Рандштата, поскольку это весьма ”чувствительный и деликатный вопрос”. (Источник. ”City in One. The Expat guide of The Hague. – Wegener Suurland BV, 2002”).

Министерство социальных дел и занятости Нидерландов (фото автора)

В 2004 г. вступает[1] в силу основополагающий законодательный акт – Билль о реформе системы социальной защиты населения, который в корне меняет традиционные представления о ”социальной” Голландии как государстве ”щедрых бесплатных пособий, на которые можно прилично жить, не работая”. До того как Министерство социальных дел и занятости (Ministry of Social Affairs and Employment) внесло в Парламент этот законопроект (7 октября 2003 г.), в стране была проведена широкомасштабная подготовительная работа по внедрению новых принципов и подходов к социальной защите населения.

В чем суть этой реформы и каковы основные черты новой идеологии социальной политики современной Европы? Нидерланды – своего рода форпост в реформировании социальной защиты государств-членов Евросоюза: симптоматично, что со второй половины 2004 г. наступает черёд именно этой страны председательствовать в ЕС.

Законодательство Нидерландов в области социальной защиты, сформировавшееся в середине 60-х годов, незначительно пересматривалось лишь единожды – в 1996 г. С 2004 г. страна переходит на принципиально новую систему социальной защиты населения, краеугольным камнем которой станет не раздача социальных пособий, а содействие в трудоустройстве, т.е. оказание помощи в повышении квалификации и поиске работы, интеграция (“реинтеграция”) в рынок труда.

Суть преобразований можно свести к одной фразе: “Все, кто может работать, обязаны работать!” Внедряется принцип личной ответственности, и он особо выделен в новом законе – ”каждый должен делать все возможное для поддержания своего жизненного уровня”. Закон глобального рынка суров, соответственно новое законодательство, гораздо более жесткое, позволяет социальным службам в любой момент отказать гражданину в пособии или по крайней мере приостановить его выплату (например, в случае систематического отказа от предлагаемой социальными службами работы).

В основе новой идеологии социальной политики – два принципа: активизация трудового потенциала домохозяйств (”Activation principle”), т.е. стимулирование граждан к активному поиску работы, и децентрализация, ”дерегуляция” (”Deregulation principle”) социальных полномочий, т.е. передача исполнения социального бюджета “федерального”[2] центра на муниципальный уровень. Муниципалитеты получают возможность не только самостоятельного расходования выделяемых из Центра средств, но и выбора механизмов и методов социальной работы применительно к конкретной ситуации на территории. Вместе с передачей властных полномочий новый закон усиливает ответственность местной власти, которая отныне сама разрабатывает социальную политику в обмен на сокращение прямых контрольных функций центральной власти. Административные проверки муниципалитетов центральными властями сводятся к минимуму, контролируется лишь правильность исполнения закона. На ”федеральном” уровне устанавливаются только минимальные социальные нормативы, социальный бюджет и размеры пособий.

Структурно социальный бюджет в основном (на 75-90%) состоит из ”федеральных” трансфертов; налоговая база самих муниципалитетов невелика – из средств местных бюджетов оплачиваются главным образом расходы на коммунальные нужды (уборка мусора, городское освещение и т.п.).

За счет ”федеральных” трансфертов формируются два бюджета социальной помощи муниципалитетам – социальных пособий и реинтеграции. Первый расходуется на выплату пособий по нуждаемости (неиспользованные остатки, т.е. сэкономленные средства могут быть потрачены муниципалитетом на нужды города), второй – на содействие в поиске работы гражданам, обратившимся за социальной помощью. Этот бюджет должен быть полностью исчерпан, в противном случае остатки возвращаются в Центр. Тем самым создается стимул к тому, чтобы, с одной стороны,не экономить средства на реинтеграцию граждан в рынок труда, с другой – расходовать средства на социальные пособия по нуждаемости более рационально и экономно. Оба бюджета являются фиксированными, они рассчитываются заранее и не зависят от реальных затрат и финансового состояния муниципалитета. При формировании бюджета реинтеграции принимается во внимание экономическое положение территории и уровень безработицы, т.е. те параметры, которые, учитывая единый европейский рынок и факторы глобализации экономики, от местной власти практически не зависят. Общий бюджет социальной помощи – 5,5 млрд. евро, из которых приблизительно 4 млрд. евро ассигнуются на социальные пособия и 1,5 млрд. евро – на программы трудовой реинтеграции.

Каков социальный минимум денежных доходов в Нидерландах? Гарантированный государством прожиточный минимум составляет примерно 1150 евро в месяц в расчете на семейную пару (при оказании социальной помощи в расчет принимается домохозяйство, а не отдельные граждане!). Данный социальный норматив рассчитан 50 лет назад на основе потребительской корзины и ежегодно (по состоянию на 1 января) индексируется с учетом инфляции. Величина ПМ является одновременно и минимальным размером оплаты труда. Обратим внимание на то, что потребительская корзина остается постоянной и в отличие, например, от российской практики не пересматривается: ведь если натуральный стандарт потребления действительно минимальный (верхний предел никто не ограничивает), то нет смысла без устали его ”совершенствовать”. Логично, не правда ли?

В настоящее время в Нидерландах зарегистрировано около 350 тыс. получателей социальных пособий (общий годовой бюджет этих пособий, как отмечалось, около 4 млрд. евро). Доля получателей помощи – немногим более 2% населения страны, которое составляет 15 млн. человек. Годовой бюджет пособий для семейной пары – 20 тыс. евро до уплаты налогов, причем в него включается даже ”тринадцатая зарплата”. Таков социальный норматив минимальных доходов, обязательный для всех 489 муниципальных образований этой маленькой конституционной монархии. Впечатляет?

Право на получение социальных пособий с 2004 г. фактически заменяется правом на получение работы. Принцип личной социальной ответственности реализуется следующим образом: при обращении за помощью вас встречает персональный менеджер социальной службы муниципалитета, задача которого – выслушать вас, исследовать обстоятельства вашей нуждаемости и составить вместе с вами ”план реинтеграции”, т.е. стратегию вашего социального поведения в дальнейшем.

После составления персонального плана реинтеграции, с вами будет заключен контракт и муниципалитет объявит конкурс среди частных, негосударственных компаний, специализирующихся в сфере трудоустройства, на получение государственного заказа на реинтеграцию. Одно из условий реформы в том, чтобы специализирующиеся на рынке труда фирмы выбирались на конкурсной основе и являлись частными, т.е. они не должны быть частью публичного (то есть “государственного”) сектора экономики (public domain).

Здесь стоит акцентировать внимание на двух моментах. Во-первых, согласно данным Ассоциации муниципалитетов Нидерландов (Association of Municipalities in the Netherlands) в стране насчитывается 7 млн. занятых и 1 млн. безработных, из которых лишь немногие являются нетрудоспособными по инвалидности (напомним: социальные пособия по нуждаемости получают 350 тыс. человек). Более того, социальная защита ужесточается даже в отношении инвалидов (в Голландии, как и по всей Европе, давно действуют специальные программы их реинтеграции). Поворот социальной защиты – от защиты доходов к стимулированию трудовой активности (the social activation principle), т.е. к замене социального пособия зарплатой (”зарабатывать всегда достойнее, чем получать”), особенно четко прослеживается именно в этом секторе – ”секторе реинтеграции”.

Во-вторых, поиском возможностей реинтеграции нуждающихся в социальной защите в рынок труда (другими словами, в сферу зарабатывания, а не получения средств) занимаются специальные частные, на конкурсной основе отбираемые компании в рамках вашего персонального контракта с муниципалитетом.

Весь процесс реинтеграции построен на принципах ”единого окна” или ”одной остановки” (One Stop Shop). Сделано все возможное, чтобы не гонять клиента по разным службам: вашим делом занимается персональный кейз-менеджер (case-manager). Именно он на основе результатов собеседования решает что вам нужно, какой объем информации от вас требуется и ”как часто вас желают видеть в муниципалитете”.

Институционально социальная помощь и трудоустройство осуществляются посредством специальных центров дохода и занятости (Center for Work and Income – CWI), которые, собственно, и призваны олицетворять принцип ”One Stop Shop”. Всего создано 130 центров; они региональные (т.е. межмуниципальные) и подотчетны Министерству социальных дел и занятости Нидерландов как национальному органу, осуществляющему политику на рынке труда (поскольку вопросы рынка труда, как отмечалось, являются национальной, а не локальной проблемой). Более того, базы данных этих центров содержат информацию о вакансиях не только по Голландии, но и по другим странам ЕС. Обратившемуся за социальной помощью могут предложить подходящую работу, например, во Франции или Германии.

Образованные около двух лет назад СWI и решают, какой в каждом конкретном случае должна быть реинтеграция нуждающихся в социальной помощи граждан в рынок труда. Следует отметить, что социальный эксперимент, связанный с организацией этих структур, еще не завершен, механизмы их взаимодействия с муниципалитетами, с одной стороны, и гражданами – с другой, пока отрабатываются, и эффективность этого новшества еще предстоит оценить.

Социальная помощь в Нидерландах основана на строгой проверке нуждаемости граждан. Ключевая роль в данном процессе отводится работе с индивидуальной социальной информацией. Следует отметить, что по степени информационного охвата Нидерланды уступают лишь наиболее продвинутым (со слов самих голландцев) в этом плане социальным службам Бельгии.

Информационный долг гражданина, зарегистрированного в качестве получателя социальных пособий, – своевременно сообщать обо всех изменениях своего статуса (”Informational Duty principle”). По существу, это краеугольный камень системы социальной защиты страны. Объем данных, представляемых в Министерство социальных дел и занятости, одинаков для жителей и мегаполисов, и самых маленьких муниципальных образований Нидерландов (на одном из островов, например, зарегистрированы всего лишь шесть получателей пособий).

Информация о материальном статусе клиента и его сбережениях (максимальный размер банковских вкладов, который не учитывается при определении нуждаемости, составляет не более 5 тыс. для одинокого гражданина и не более 10 тыс. для семейной пары или одинокого родителя), участии в других социальных программах и дополнительных источниках дохода тщательно проверяется.

На муниципальном уровне обрабатываются многие тысячи бумажных форм в год: до недавнего времени только на перевод их в электронный вид (ввод в компьютер) уходило три-четыре месяца. В результате Центр получал прошлогоднюю информацию лишь в конце текущего года. Из-за недовольства таким порядком вещей со стороны всех без исключения муниципальных социальных служб возник Проект реструктуризации информации, инициированный Министерством социальных дел и занятости. В 1997 г. при министерстве было учреждено Информационное бюро – независимая некоммерческая организация, первоначальной задачей которой была разработка и внедрение информационных программных продуктов для министерства и социальных служб муниципалитетов. В 1998 г. в проекте участвовали 5 пилотных регионов, в 1999 г. к ним присоединились еще 11. В 2000 г. министерство выдало заказ на разработку единой компьютерной системы. В результате был создан Центр данных (Data Center), призванный оказывать информационные услуги министерству и муниципалитетам по исполнению нового социального законодательства.

 

 

Российская делегация у Министерства социальных дел и занятости Нидерландов (фото автора)

Как организован процесс сбора и обработки информации по социальной помощи? В Голландии введена система уникальных персональных номеров социального страхования (Unique Social Security Number), на основе которой проводится идентификация всех без исключения получателей социальной помощи. Собственно, вся информационная история клиента начинается с идентификационного номера. Эти номера, присваиваемые с недавних пор всем новорожденным при их регистрации в муниципалитетах (иначе не получить пособие на ребенка), будут сопровождать граждан всю их жизнь. Здесь накапливается информация о всех получаемых или социальных пособиях, субсидиях и страховых выплатах в разные периоды (субсидии на образование, социальное и медицинское страхование, пенсии и т.п.).

Информационное бюро – своего рода ” суперкомпьютер”, оперирующий идентификационными номерами, выступает единственным посредником в обмене данными между 489 муниципалитетами (их социальными службами) и другими организациями, с которыми им необходимо связываться при проверке информации о клиентах (социальные стипендии, налоги, заработная плата, банковские вклады и т.п.). Данные о получателях социальной помощи муниципалитеты ежемесячно направляют на проверку в Бюро. Следует отметить, что в Центре данных этого Бюро проверяется не содержание, а наличие данных, их полнота и вероятные ошибки ввода, т.е. непреднамеренные, технические ошибки. Вся ответственность по содержанию и достоверности данных лежит на клиенте, со слов которого вводится информация на местах. Каждый клиент имеет право на доступ к своей персональной информации и несет обязанность по ее своевременному обновлению. Фактами мошенничества занимаются сами муниципалитеты.

Информационная безопасность обеспечивается законом о конфиденциальности информации, вся работа по обработке и анализу ведется с анонимными данными (только по номерам). Поток информации организован по принципу ”информационной трубы”, по которой ”транспорт данных” занимает считанные часы. Задача Центра – получить анализируемые данные от муниципалитетов, сравнить их с данными доступных информационных источников (базами данных государственных организаций и работодателей) и вернуть обработанную информацию назад в муниципалитеты.

Следует добавить, что до информатизации издержки бумажной обработки данных получателей социальной помощи составляли 20 евро за персональную единицу (стоимость одного только бумажного формуляра составляла 7 евро), в то время как затраты на электронную запись (включая ежемесячную транспортировку данных) – 0,15 евро в расчете на получателя социальной помощи.

Как уже отмечалось, социальная помощь в Нидерландах оказывается не ”категориально”, т.е. по формальному признаку, как ранее, а на индивидуальной основе, строго адресно. Это, в свою очередь, увеличивает бюрократические процедуры, связанные с проверкой нуждаемости, поэтому вопрос стратегии социальной работы остается дискуссионным: подобная адресность всегда дорого стоит, так как связана с высокими административными издержками. Насколько они оправданы экономически и социально?

При ответе на этот вопрос стоит вспомнить, что Нидерланды являются родиной крупнейшей в мире нефтяной (при том, что страна не имеет углеводородных запасов) корпорации, одного из крупнейших мировых производителей электроники, лидируют в мировом агробизнесе. Обратите внимание: контингент получателей социальных пособий (а их численность чуть превышает 2% населения) экономика такой ”маленькой большой” страны могла бы содержать без особого напряжения, тем не менее был взят курс на радикальную реформу социальной защиты. Очевидно, прогнозы экономических последствий использования старой модели соцзащиты в новых экономических условиях оказались неблагоприятными.

Голландцы умеют считать деньги. Недаром именно банки Амстердама в эпоху становления буржуазии кредитовали Старый Свет, лишь позже пальма финансового и экономического первенства перекочевала за Ла-Манш, а потом и за океан – в Нью-Йорк (кстати, именно выходцы из Нидерландов открыли Манхэттен, основав этот знаменитый ”мега-портал” обмена ресурсами между континентами).


[1] Статья написана в октябре 2003 г. по итогам ознакомительной поездки автора в эту страну в рамках Проекта по совершенствованию измерения, мониторинга и анализа бедности в России (Минтруд России, Госкомстат России, Всемирный банк, Департамент международного развития Великобритании).

[2] Хотя Нидерланды не являются федерацией, интересно, что официальные (!) представители власти и в Центре, и на местах называют полномочия общегосударственного, национального уровня – ”федеральными”. Таким образом, термин ”федеральный” употребляется здесь очень условно, в смысле ”центральный”, ”национальный”, ”общегосударственный”. Подобного рода на первый взгляд парадоксальное тяготение к ”федерализации” власти (пусть даже терминологически, на понятийном уровне) политически не случайно. Очевидно, что это еще одно свидетельство интереснейшей идеологической и политической трансформации ”старой” новой Европы. О фактической ”федерализации” Великобритании, например, см.: М.С. Байгереев ”Великобритания: реформирование властной вертикали” в журнале “Человек и труд”, № 1 2002 г.


Продолжение следует

© Марат Байгереев
Начальник отдела Минтруда России
Москва, октябрь-ноябрь 2003 г. Все фото авторские.