Экономические реформы и трансформация системы социальной защиты населения
Фрагмент диссертации Марата Байгереева на соискание учёной степени кандидата экономических наук «Проблема бедности в Российской Федерации: механизмы и пути решения на федеральном уровне» (Специальность: 08.00.07 — Экономика труда). Диссертация была написана в 1998-2003 гг. в период работы автора в Минтруде России на должности начальника отдела политики доходов населения.
Концентрация всех ключевых ресурсов в руках государства и планово-централизованное их распределение позволяло существовавшей в дореформенный период социально-экономической (социалистической) системе достаточно успешно решать вопросы социальной защиты населения по тем задачам, которые ставились руководством СССР. Социалистическая система производства и распределения материальных благ вполне справлялась с проблемой социального неравенства и относительной бедности (котрая, безусловно, была и в тот период, но в других масштабах и формах), поскольку на протяжении многих десятилетий становления советской экономики в массовом сознании культивировались весьма скромные стандарты потребления и идеологическое, то есть мировоззренческое неприятие ценностей потребительского поведения, свойственного капиталистической системе западного типа.
«Идеологический принцип равенства, доминировавший в организации распределения, предполагал единые условия и размеры предоставления социальных гарантий для всего населения или больших социальных групп. Такой порядок предоставления социальных гарантий был оправдан высокой степенью социальной однородности общества и низким уровнем дифференциации населения по своему материальному положению».[1] Разумеется, что такая система социальной защиты населения и соответствующий ему тип экономического поведения достигались ценой жёсткого ограничения индивидуальной инициативы и частной предпринимательской активности. «Убежденность, вера в обязанность и способность государства обеспечить социальное благополучие граждан, базирующаяся на идеологии и политике советского периода, являлись доминантными психологическими установками преобладающей части населения. Были практически устранены стимулы к личной активности, инициативы, нарушены естественные способности человека к самозащите, в том числе в социальной жизни»[2].
Стремительная либерализация социально-экономической жизни страны 1985-1992 гг. стимулировала рост частной инициативы в экономике и социально-политической активности отдельных групп населения. Последовавшие за этим экономические реформы 1992-1997 гг. (отпуск цен, либерализация внешней торговли, широкомасштабная кампания массовой приватизации государственной собственности, введение внутренней конвертируемости рубля, ускоренное создание финансового и товарного рынков) усилило процессы неизбежного социально-экономического расслоения страны. В массе своей однородное общество советского периода за годы экономической либерализации и становления рыночной экономики стратифицировалось по доходным группам и типам экономического поведения.
Вот оценка этой трансформации со стороны либеральных экономистов-рыночников: «Как бы ни были противоречивы эти процессы и их результаты, сколько бы споров они ни вызывали, неоспоримый факт состоит в том, что в итоге на смену планово-распределительной экономической системе пришла рыночная экономика. Лучшее тому доказательство то, что товарный дефицит, этот родовой признак социализма, сменился насыщенным потребительским рынком. Безусловно, само по себе это не означает, что жизнь стала лучше для большинства населения, но его заботы стали другими: не «где достать», а «как заработать»[3]. Очевидным фактом, характерным для экономик либерально-рыночного типа, явилась дифференциация населения страны по степени адаптации к рыночным отношениям и, как следствие, появление «лидеров» и «аутсайдеров». Те, кто с различным успехом решает проблему «как заработать» — интегрировались в рынок, стали частью или даже базой рыночной экономики, но как показывает статистика (см. §3 I гл. и §1 II гл.), достаточно большой пласт «нерыночной» части общества по тем или иным причинам не вписался за годы реформ в новый тип экономических – товарно-денежных, т.е. по сути, капиталистических – отношений.
Характеризуя систему социальной защиты населения страны в целом, следует выделить её основные составляющие: социальное страхование, социальная помощь, социальные услуги и сквозная система социальных льгот, сквозной характер которых обусловлен тем, что они буквально пронизывали всю социальную сферу страны.
Всевозможные льготы, устанавливаемые для многочисленных категорий граждан, являлись доминантой социальной защиты в годы СССР; разделение между страховыми социальными программами, в рамках которых происходило накопление средств граждан, и программами социальной помощи фактически отсутствовало.
Говоря о «системе льгот», необходимо сделать оговорку: термин «система» здесь употребляется весьма условно, в виду отсутствия системы как таковой. В постсоветский период законодатели бессистемно вводили большое количество выплат, льгот и компенсаций различным категориям граждан по принципу формальной принадлежности их к той или иной «политически выгодной» социально-демографической или профессиональной группе: льготы на жильё, оплату услуг по проезду на транспорте и т.д. вплоть до льготных очередей или внеочередного права на получение тех или иных дефицитных благ по льготным ценам или бесплатно. Какая бы то ни была системность в этой законотворческой работе отсутствовала, экономические обоснования, расчёты и предварительные оценки затрат не проводились, доминировали мотивы политической конъюнктуры и популистская риторика «заботы о народе».
В условиях тотального контроля за ценами на товары и услуги (если не брать в расчёт узкий сектор колхозно-кооперативных и «черных» рынков) и характерного для планового хозяйства товарного дефицита льготы при распределении ресурсов были мощным рычагом социальной политики государства советского периода. Позже, в годы либерализации экономики и формирования рыночных, товарно-денежных отношений федеральные органы власти не только не сократили, но и расширили объем льгот и выплат, предоставляемых по категориальному признаку вне зависимости от материального положения получателей. Таким образом, на протяжении 90-х годов «поверх» рудиментного пласта социальных льгот советского периода наслаивались новые виды всевозможных льгот и компенсаций, установленные экономически неконтролируемым нормотворчеством либеральных реформ. Информационные базы данных действующего законодательства выдадут вам более тысячи[4] нормативно-правовых актов по поисковому запросу «социальные льготы».
Какова экономическая цена такого нормотворчества? По некоторым данным[5], всевозможные льготы и выплаты установлены более чем для 200 категорий граждан, а численность их получателей достигает почти 100 млн. человек, т.е. доля населения, имеющего право на получение социальных гарантий, льгот и выплат, установленных законодательными актами Российской Федерации, оценивается на уровне 70% всего населения России. При этом только четверть общей суммы реализуемых всеми домохозяйствами льгот и пособий приходится на долю семей с доходами ниже прожиточного минимума.
В 1999 г. расходы консолидированного бюджета по статьям раздела «Социальная политика» составили 1,7% ВВП страны или примерно 6% суммарных расходов консолидированного бюджета Российской Федерации. При этом необходимое финансирование установленных на федеральном уровне льгот и пособий оценивается в более чем 15% ВВП, что превышает расходы федерального бюджета на социальную политику почти в 10 раз. «Фундаментальной причиной наличия такого произвола является нереальность исполнения всего объема обязательств, составляющего не менее 60% ВВП. <…> Доля социальных расходов составляет более половины расходов расширенного бюджета. Эти расходы оказывают прямое влияние на уровень жизни населения и могут сокращаться только при условии реструктуризации социальной сферы, позволяющей изменить структуру ее финансирования. Расчеты показывают, что в среднесрочной перспективе реально возможно лишь небольшое сокращение уровня социальных расходов в процентах ВВП»[6]. Проблемой финансовых обязательств, декларированных социальным законодательством или «нефинансируемых социальных мандатов» озадачены на самом высоком уровне. Как указал Президент России в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации на 2003 год: «Суммарный годовой объем социальных обязательств государства составляет сегодня 6,5 триллионов рублей. Это практически вдвое превышает размеры консолидированного бюджета России»
При анализе данных, касающихся оценки социальных льгот и выплат, следует принимать во внимание два существенных момента. Во-первых, ни один эксперт не только не в состоянии точно определить объём финансовых обязательств, установленных нормативными актами разного уровня, но даже привести их более-менее исчерпывающий перечень в виду крайней бессистемности законодательства в этой области. Во-вторых, невозможно оценить точный объём финансовых обязательств по социальным льготам в принципе, так как многие льготируемые услуги просто «не имеют цены» в силу искажения ценовой информации из-за отсутствия рынка в этой сфере. Стоимость издержек локальных и естественных монополий, во-первых, не имеют рационального предела, в силу чего тарифы регулируются государством, во-вторых, как правило, дотируемы, т.е. экономически объективной основы для такой оценки просто быть не может.
Таким образом, оценка финансовых обязательств по социальным льготам всегда является усмотрением эксперта и зависит от выбора оснований и «объёма выборки» анализируемого законодательства.
Заканчивая анализ трансформации социальной защиты населения Российской Федерации необходимо отметить еще один существенный момент. Status quo действующей в России модели социальной защиты по традиционным причинам носит компенсационный характер, т.е. обширная система всевозможных социальных пособий, выплат и льгот различным категориям граждан страны является своего рода суррогатной формой компенсации низкого уровня их доходов. Естественно, что в условиях монетарно-рыночных отношений такие формы становятся тормозом для развития, поскольку искажают ценовую информацию об издержках и дестабилизируют общественный сектор экономики.
Между тем, нельзя не признать, что традиционная система социальной защиты населения сыграла демпфирующую роль в начальный период проведения болезненных для значительной части общества экономических преобразований. Именно она, в известной степени, амортизировала негативные последствия галопировавшей инфляции в первой половине 90-х гг., поскольку большая часть массового «социального» потребления – натуральные льготы и товары – носила неденежный или квазиденежный, немонератрный характер. Остатки советской социальной системы в виде дотаций общественного транспорта, связи, жилищно-коммунального хозяйства, нерыночные и далекие от мировых внутренние цены на энергоресурсы позволили относительно мягко пройти процесс адаптации в массе своей инертного населения к «новым» ценам на потребительские товары за годы реформ, что позволило если не избежать шока, то, по крайней мере, смягчить его последствия.
Таким образом, сыграв положительную роль на начальном этапе реформ, традиционная система социальной защиты стала балластом для экономики и препятствием для развития страны именно в последнее время, на рубеже 90-х — 2000-х гг., когда общество в целом психологически и экономически подготовилось к восприятию новых, рыночно ориентированных либеральных принципов социальной защиты. Именно в этот период назрела необходимость серьёзной реорганизации институтов социальной помощи, переориентации их от категориальной поддержки «широких слоев» всего населения в сторону адресного, целевого распределения общественных ресурсов среди наиболее нуждающейся, «нерыночной» части населения страны.
Резюмируя изложенное, следует констатировать, что с позиции либерально-рыночной капиталистической экономики и либеральных экономистов, основными недостатками сложившейся системы социальных льгот являются:
- предоставление льгот по категориальному принципу, независимо от материального положения их получателей, игнорирование экономических возможностей семей. Как результат – стимулирование «социального иждивенчества», экономической пассивности и маргинализация общества;
- отсутствие чёткого разграничения полномочий, ответственности и источников финансирования по предоставлению социальных пособий и льгот между уровнями бюджетной системы Российской Федерации. Это приводит к размыванию ответственности за предоставление и финансовое обеспечение социальных выплат и льгот и дисбалансу между расходными обязательствами и возможностями их финансирования. В итоге межбюджетные отношения остаются неурегулированными.
- расходы региональных и местных бюджетов перегружены социальными обязательствами, установленными федеральным законодательством (т.н. нефинансируемыми «федеральными мандатами»), в результате льготы хронически недофинансируются, а население остается недовольным;
- наличие экономически невыгодных бюджетных субсидий и дотаций производителям товаров и услуг, вместо непосредственной социальной помощи в денежной, монетарной форме конкретным целевым группам населения, что приводит к безадресному и расточительному расходованию бюджетных средств и искажению рыночной информации;
- отсутствие здоровой конкуренции между производителями льготных услуг и товаров по цене и качеству их предоставления населению, поскольку льготы в принципе искажают экономическую природу цен и издержек в условиях рынка.
Действующая система социальных выплат и льгот в условиях рыночных реформ тяжелым бременем ложится на бюджеты всех уровней, с одной стороны и на экономические субъекты, включая население, с другой. Реформирование системы социальных выплат и льгот, учитывая масштабность решаемых задач, должно быть подчинено следующим целям:
- конституционным: соблюдение прав человека и гражданина в области социальной защиты, повышение ответственности предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности, а также должностных лиц за обеспечение прав граждан в области предоставления населению социальных льгот.
- политическим: обеспечение социальной стабильности в обществе и снижение социальной напряжённости;
- социальным: адресная поддержка малоимущих семей (одиноких граждан), имеющих среднедушевой доход ниже прожиточного минимума; ориентация мер социальной защиты на индивидуальные потребности населения;
- финансовым обеспечение рационального использования средств путём их перераспределения в пользу наиболее нуждающихся, адаптация системы социальных выплат и льгот к рыночным отношениям, приведение социальных обязательств государства в соответствие с финансово-экономическими возможностями их предоставления;
- экономическим: безубыточность и бездотационность хозяйствующих субъектов, связанных с оказанием льгот, обеспечение конкурентной среды предоставления социально значимых услуг и товаров.
В следующей главе мы постараемся показать какие организационно-административные механизмы необходимы для достижения цели усиления адресности социальной защиты населения как средства борьбы с бедностью.
[1] Карагодин М.М. Анализ эффективности действующей системы социального управления // Территориальные проблемы социальной политики: Материалы третьих Мильнеровских чтений. – М., 2000, — с. 20
[2] Гонтмахер Е.Ш. Принципы и основные элементы социальной стратегии // Территориальные проблемы социальной политики: Материалы третьих Мильнеровских чтений. – М., 2000, — с. 16
[3] Инвестиционный климат и перспективы экономического роста в России: В 2-х кн. Под редакцией Е.Г. Яснина. – М.: ГУ ВШЭ, 2001. – Кн.1., с.9
[4] База законодательства «Консультант Плюс», например, по состоянию на 28 августа 2003 г. содержало 1052 документа, регулирующие правоотношения, связанные социальными льготами.
[5] см.: Об усилении адресности поддержки наименее обеспеченных слоев населения на основе единых критериев предоставления пособий по нуждаемости. // Доклад Минтруда России в Правительство Российской Федерации № 470-Пр от 01.03.99 г.
Проект стратегии развития Российской Федерации до 2010 года. Фонд «Центр стратегических разработок», М. 2000 г.
[6] Дворкович А.В. Макроэкономические ограничения на проведение бюджетных реформ в кратко- и среднесрочной перспективе // Инвестиционный климат и перспективы экономического роста в России: В 2-х кн. Под редакцией Е.Г. Яснина. – М.: ГУ ВШЭ, 2001. – Кн.1., — с. 119
© 1998-2003 гг. Марат Байгереев, начальник отдела политики доходов населения Минтруда России. Фрагмент диссертации