Бедность и адресная социальная помощь малоимущим (1 часть)

Представляем фрагменты диссертации Марата Байгереева на соискание учёной степени кандидата экономических наук “Проблема бедности в Российской Федерации: механизмы и пути решения на федеральном уровне” (

Специальность: 08.00.07 – Экономика труда). Диссертация была написана в 1998-2003 гг. в период работы автора в Минтруде России на должности начальника отдела политики доходов населения.

 

Феномен бедности присущ любой экономической системе и в той или иной степени есть в любом обществе на всех этапах его развития независимо от экономического потенциала, политического устройства. Различаются лишь формы и масштабы бедности в зависимости от экономической ситуации и социальных регуляторов, которые вырабатывает общество для смягчения последствий социально-экономического неравенства в распределении ресурсов.

Преодоление бедности является одной из важнейших задач, обозначенных в послании Президента России В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 2003 года. Новая программа социально-экономических реформ Правительства Российской Федерации нацелена на обеспечение последовательного повышения уровня жизни населения, снижение социального неравенства и сокращение масштабов бедности. «Будут разработаны и реализованы государственные меры по преодолению бедности, предусматривающие снижение её уровня в среднесрочном периоде, предупреждение её возрастания и распространения, в том числе с использованием различных механизмов и подходов к конкретным социально-экономическим группам населения»[1].

Специфическая особенность генерации бедности в Российской Федерации в отличие, например, от западных экономических систем, где ситуация с доходами населения относительно прозрачна, осложняется тем, что помимо «социальной» составляющей бедности с традиционными категориями населения – многодетными семьями, неполными семьями с детьми, одинокими пенсионерами, инвалидами – растет т.н. «экономическая» бедность, когда работающие граждане не могут обеспечить себе социально приемлемый уровень благосостояния из-за низкой заработной платы или её задержек. Данная проблема признана как Правительством Российской Федерации[2], так и международным сообществом[3], и пути решения этого феномена в Российской Федерации, в отличие от других стран с переходной экономикой, так же имеют свою специфику, что отражено в программных документах Правительства Российской Федерации, в рекомендациях социальных партнёров и решениях международных конференций[4].

1.1 Понятие бедности и вопросы её измерения: основные концептуальные и теоретико-методологические подходы

Бедность как социально-экономическая категория присутствует в любой экономической системе и, как справедливо констатируют многие исследователи, однозначного определения бедности не существует, это понятие конкретизируется и модифицируется в зависимости от социальных стереотипов в восприятии благосостояния и качества жизни. На официальном сайте Всемирного Банка посвященному бедности (Poverty Net) отмечается, например: «Бедность многолика, она меняется в зависимости от места и времени, и может быть описана различными способами. Чаще всего бедность – это ситуация, которую люди стараются избежать, таким образом, бедность является вызовом…»[5]. Существуют различные концепции и подходы к определению бедности, в зависимости от которых правительства и общественные институты различных стран вырабатывают методы позиционирования беднейших социально-экономических групп и способы регулирования их доходов.

В обобщенном виде бедность (в терминах благосостояния/потребления) – это отрицательная характеристика благосостояния, достатка или уровня жизни. Бедным считается население, находящееся ниже определенного минимального уровня жизни, который выражается в виде дохода или потребления.

Как экономическая категория – бедность – это сложное понятие, в целом характеризующее низкое качество потребления основных материальных и социо-культурных благ, составляющих экономическую и социальную инфраструктуру человека (питание, одежда, жилищно-коммунальные услуги, здравоохранение, культурные и социальные ценности, включая образование и досуг). Многие учёные и политики, впрочем, склонны к расширению понятия бедности, определяя её не только в терминах дохода или потребления, но выражая через концепцию так называемого «Развития» («человеческого развития» – Human Development). Помимо традиционных экономических показателей, при этом используются такие «неэкономические» индикаторы как доступность политических прав и свобод, личная безопасность, участие в общественной жизни, социальная исключённость (уязвимость), доступ к общественному капиталу и ряд других, агрегируя все эти различные характеристики в единый индекс[6]. «Наиболее известная и распространенная классификация подходов к определению бедности выделяет четыре концепции: абсолютную (нормативную), относительную, депривационную и субъективную»[7].

Абсолютная или нормативная концепция рассчитывает бедность на основе абсолютных показателей (например, величина прожиточного минимума как денежное выражение нормативной потребительской корзины, или коэффициенты паритета покупательной способности валют при межстрановых сопоставлениях) путём соотнесения с ними денежных доходов или располагаемых ресурсов. Эта концепция распространена во многих странах и принята за основу при определении бедности в Российской Федерации.

Согласно официальным документам федеральных органов исполнительной власти[8], под бедностью понимается состояние уровня жизни семей (домашних хозяйств), среднедушевой доход которых ниже официально установленного прожиточного минимума. В соответствии с Федеральным законом “О прожиточном минимуме в Российской Федерации” прожиточный минимум является стоимостной оценкой потребительской корзины и характеризует минимально допустимые границы потребления важнейших материальных благ и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности.

В качестве официальных показателей бедности в Российской Федерации используются численность и доля населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума. Расчеты величины прожиточного минимума ведутся по официально утвержденной Правительством Российской Федерации методике (методическим рекомендациям). Субъекты Российской Федерации разрабатывают собственные проекты потребительских корзин и после прохождения экспертизы в установленном порядке в Минтруде России получают возможность законодательно утвердить свои проекты потребительских корзин и официально установить величину регионального прожиточного минимума в соответствии с Федеральным законом «О прожиточном минимуме в Российской Федерации».

Относительная концепция бедности основана на сопоставлении денежных доходов или ресурсов домохозяйства не с абсолютными показателями, а со средним или медианным уровнем дохода домохозяйств. В ряде европейских стран (например, в Великобритании[9]) домохозяйство считается бедным, если его доход составляет менее 50% среднего дохода домохозяйств.

Следует отметить, что обе концепции, так или иначе, опираются на понятие «черты (линии) бедности» (poverty line), только в первом случае эта черта выражена в абсолютных показателях, в то время как во втором случае линия бедности является относительной[10]. На относительные показатели бедности опираются при межстрановых сопоставлениях уровня жизни, поскольку «национальные» границы (черты, линии) бедности трудно сопоставимы, так как по известным причинам варьируются от страны к стране, отражая национальные понятия бедности, сложившиеся в стране подходы к ее измерению и государственные приоритеты в отношении борьбы с бедностью[11].

Наблюдения показывают, что подход, базирующийся на «абсолютной бедности», при котором черта бедности не меняется с изменением общего жизненного уровня, по-видимому, в большей степени применим к низкодоходным странам, тогда как концепция «относительной бедности» более уместна для высокодоходных стран[12].

Депривационная концепция бедности базируется на так называемой «шкале лишений» (деприваций – deprivations). Эта концепция построена на основе измерения бедности через отклонения от преобладающих в обществе стандартов потребления[13]. С помощью индекса деприваций определяется, какая концентрация лишений из базового списка, составленного экспертным путём[14] или по результатам опросов населения[15], ассоциируется с бедностью. Например, при исследовании бедности городского населения в рамках пилотного проекта Poverty in Russia: Relative Deprivation and Social Exclusion[16] был использован список из 16 основных лишений, которые более 90% респондентов отнесло к признакам бедности («не могут себе позволить мясные или рыбные блюда хотя бы 2 раза в неделю», «нет денег для обновления и ремонта одежды» и др.). Чем выше концентрация лишений в домохозяйстве, тем больше вероятность принадлежности его к бедным.

Субъективная концепция бедности базируется на общественных представлениях (опросы населения) о том, какой уровень дохода ассоциируется с бедностью. Нетрудно понять, что субъективная и депривационная концепции близки по сути. С помощью социологических опросов население как бы «само» (не без помощи экспертов, разумеется) позиционирует бедность, устанавливая ее черту.

Все три концепции, так или иначе, прямо связаны с такими факторами уровня жизни населения как доходы или потребление. Между тем, как уже отмечалось, в последние годы всё чаще отмечаются высказывания, что показатели бедности с точки зрения доходов и потребления явно недостаточны для измерения уровня лишений и что необходим более комплексный показатель, который будет отражать различные параметры бедности наиболее полно. В этой связи Программа развития ООН (UNDP) разработала показатель под названием «Индекс нищеты населения» (HPI), как более широкий измеритель человеческих лишений. Этой же организацией принят также такой показатель как «Индекс человеческого развития», с помощью которого определяется доступность общественных благ для беднейших слоёв населения.

Целью «Развития» является «создание такой среды обитания, которая позволяет людям насладиться долгой, здоровой и творческой жизнью», отмечается, например, на специальном интернет-сайте ПРООН (UNDP), посвященному ежегодно издаваемым этой международной организацией докладам «Человеческого развития»[17]. Эту же тенденцию поддерживает и Всемирный Банк в своих Докладах мирового развития (World Development Report on Poverty and Development). Последний доклад этой серии – World Development Report 2000/2001: Attacking Poverty – посвящен бедности как глобальной проблеме[18].

Что касается менее глобальных проблем, а именно определения бедности в конкретной стране для выработки государственной политики борьбы с нею, то с этих позиций, разумеется, используются приведенные выше “традиционные” подходы, основанные на понятиях «благосостояния/потребления» и «черты бедности». Линии (черты) бедности широко используются в различных странах мира, но определяются они все по-разному. Черта бедности, применяемая в некоторых странах Африки, определяется на основе исследований, посвящённых определению минимального дневного рациона калорий, для расчёта стоимости питания семьи и расходов семейного бюджета на приобретение основных продуктов питания для средней семьи. После этого или делается предположение, что бедное домохозяйство должно расходовать 60-75% своего дохода на питание, на основе чего рассчитывается общий минимальный доход, или обследования домохозяйств используются для определения величины расходов на непродовольственные товары у семей, находящихся в нижней части их распределения по уровню доходов, и на этой основе рассчитывается общий минимальный доход (в таких случаях доля продовольственных товаров обычно составляет менее 50% в расходах семейного бюджета).[19]

Европейские страны, как отмечалось, используют относительную черту бедности, основанную на половине медианного дохода домохозяйств. В США черта бедности определяется правительством на основе постоянных обследований бюджетов домохозяйств и выражается в абсолютных показателях[20].

Черта бедности в Великобритании в 1995/96 гг., выраженная в 50% среднего дохода в ценах 1996 г., в фунтах стерлингах в неделю

Тип семьи цены 1996 г.
Одинокие 73
Супружеские пары 134
Семьи с детьми (3, 8 и 11 лет) 223
Все типы семей 134

Источник: DSS, Households Below Average Income, a statistical analysis, 1979 – 1996/7, Government Statistical Service, Corporate Documents Services 1998.

Всемирный Банк с целью агрегации и сравнения бедности в глобальном масштабе применяет черты бедности, основанные на потреблении в расчете $1 и $2 в день по паритету покупательной способности (Purchasing Power Parity – PPP, показатель, измеряющий относительную покупательную способность валют разных стран)[21]. По этой оценке, в 1998 году потребление 1,2 миллиарда человек по всему миру было ниже $1 в день (24 процента населения развивающихся стран) и 2,8 миллиарда жило на сумму менее чем $2 день. Вместе с тем, подчеркивается, что для анализа бедности в отдельно взятой стране, Всемирный Банк использует черту бедности, основанную на нормах именно этой конкретной страны[22].

Каждая страна устанавливает собственную, «национальную» черту бедности с учетом культурных традиций и универсальной, общепринятой черты бедности не существует. Одна из проблем заключается в том, что значительная часть усилий, которые часто прилагаются для анализа бедности, затрачиваются впустую. Актуальным примером такой ситуации являются мучительные раздумья по поводу того, где следует провести черту бедности. Не существует отдельно взятого идеального метода определения черты бедности, и сделанный выбор почти всегда будет спорным[23]. «Не существует какого-то фиксированного порога, соответствующего минимуму средств существования. Широко используемые показатели калорийности питания весьма произвольны, а потребность в калориях очень индивидуальна. Низкокалорийное питание вызывает задержку роста и другие отрицательные физиологические явления, но здесь также не существует твердых правил и ограничений. Практически было бы гораздо правильнее рассматривать уровень бедности как соответствующий самому низкому уровню доходов и потребления, который в данной стране считается приемлемым»[24].

Международная организация труда рекомендует регулярно пересматривать черту бедности в качестве стандарта прожиточного минимума. «Использование базового продуктового набора, определенного по текущим ценам, почти наверняка ведет к повышению черты бедности, т.к. это не учитывает отклонения в потреблении компонентов продуктового набора, которые стали относительно дороже в пользу товаров, которые стали относительно менее дорогими. На самом деле, для человека считается вполне нормальным пересматривать потребление продовольственных и непродовольственных товаров, если цены на них меняются существенно. Применяемый в настоящее время метод пересмотра черт бедности исключает такого рода корректировки и таким образом со временем приводит к тому, что в установленном прожиточном минимуме происходит определенное смещение вверх»[25]. К этому также близко утверждение ряда зарубежных исследователей о том, что с ростом благосостояния общества черта бедности имеет тенденцию к росту[26].

Как же измеряется бедность? Самый простой способ – определение численности (доли) населения (или домохозяйств) с доходом (потреблением) ниже уровня (черты) бедности. Этот индекс (“headcount index”[27], “poverty gap”[28]) широко распространён в мировой практике, и именно этот показатель, как отмечалось, принят в качестве официального в Российской Федерации. Этот показатель даёт общее представление о масштабах бедности, но для её детализации и измерения таких существенных характеристик как, например, глубина бедности (дефицит ресурсов), степень неравенства среди самих бедных, распределение бедности и т.д. используется целый ряд других показателей достаточно подробно и широко освещенных в научной литературе.

Можно использовать комбинированную оценку бедности на основе нескольких концепций. Как справедливо отмечается многими исследователями[29], вышеописанные три подхода в совокупности позволяют идентифицировать наиболее бедные семьи: в России к числу наиболее бедных нужно относить такие семьи, которые бедны по нескольким критериям, то есть и в рамках абсолютной, и в рамках относительной и субъективной концепций бедности.


[1] Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 – 2004 годы), утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июля 2001 г. № 910-р.

[2] Там же

[3] Предложения к стратегии содействия сокращения бедности в России. Анализ и рекомендации (издание Московского бюро МОТ). – М., 2002

[4] См., например, решения Международной конференции “Социально-трудовая сфера: преодоление негативных последствий переходного периода в Российской Федерации” (Московское Бюро МОТ). – М., 1999)

[5] http://www.worldbank.org/poverty/mission/up1.htm (Understanding and Responding to Poverty // the World Bank Group, – 14.10.2002)

[6] http://www.worldbank.org/poverty/mission/up2.htm (Measuring poverty at the global level // the World Bank Group, – 16.10.2002)

[7] Социальная помощь: на пути к адресности / под редакцией М.И.Либоракиной – М.: Фонд «Институт экономики города», 2001. С. 15.

[8] О комплексе мер по борьбе с бедностью. // Доклад Минтруда России в Правительство Российской Федерации № 1578-ПР от 30.07.98 г.

[9] http://spiu.gcal.ac.uk/measuretable.html (Poverty Lines/ Scottish poverty information unit)

[10] Making Transition Work for Everyone/ Poverty and Inequality in Europe and Central Asia – World Bank, Washington, DC, 2000, p. 370-371

[11] Beckerman, Wilfred. Poverty and the Impact of income maintenance. ILO, Geneva, 1979. P. 9-10

[12] Ravallion, Martin. Poverty Comparisons: A Guide to Concepts and Methods. LSMS Working Paper 88. The World Bank, Washington, D.C., 1999

[13] Овчарова Л.Н. Прокофьева Л., Бедность и межсемейная солидарность в России в переходный период // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены – М. 2000 – № 4 (48). С. 24

[14] Townsend, Peter. Poverty in the United Kingdom. Harmondsworth: Penguin Books, 1979

[15] Mack J., Lesley S. Poor Britain. L.: George Allen and Unwin, 1985.

[16] TACIS (T-95-R)

[17] http://hdr.undp.org/hd/default.cfm (Human Development Reports // What is Human Development, – UNDP, -16.10.2002)

[18] http://www.worldbank.org/poverty/wdrpoverty/index.htm (World Development Report 2000/2001, – World Bank – 16/10/2002)

[19] Уровень жизни, благосостояние и бедность: с точки зрения МОТ // аналитическая записка Бюро МОТ в Москве по заказу Минтруда России от 27 марта 2000 г.

[20] Sawhill, Isabel V., “Poverty in the U.S.: Why Is It So Persistent?”, Journal of Economic Literature Vol. 26, 1988, pp. 173-1119.

[21] Для стран Европы и Центральной Азии – 2,15 доллара на человека в день по паритету покупательной способности 1996 г. Подробнее об этом см.:Making Transition Work for Everyone/ Poverty and Inequality in Europe and Central Asia – World Bank, Washington, DC, 2000. – P.33-34

[22] http://www.worldbank.org/poverty/mission/up2.htm (Measuring poverty at the global level // the World Bank Group, – 14.10.2002)

[23] Ravallion, Martin. Poverty Comparisons: A Guide to Concepts and Methods. LSMS Working Paper 88. The World Bank, Washington, D.C., 1999

Making Transition Work for Everyone/ Poverty and Inequality in Europe and Central Asia – World Bank, Washington, DC, 2000, p.34

[24] Уровень жизни, благосостояние и бедность: с точки зрения МОТ // аналитическая записка Бюро МОТ в Москве по заказу Минтруда России от 27 марта 2000 г., с.5

[25] там же, с. 8-9

[26] Beckerman, Wilfred. Poverty and the Impact of income maintenance. ILO, Geneva, 1979. – P. 10

Making Transition Work for Everyone/ Poverty and Inequality in Europe and Central Asia – World Bank, Washington, DC, 2000. – P.36

Ravallion, Martin. Poverty Comparisons: A Guide to Concepts and Methods. LSMS Working Paper 88. The World Bank, Washington, D.C., 1999

[27] Making Transition Work for Everyone/ Poverty and Inequality in Europe and Central Asia – World Bank, Washington, DC, 2000, – p.371

[28] Beckerman, Wilfred. Poverty and the Impact of income maintenance. ILO, Geneva, 1979, – p.7

[29] Социальная помощь: на пути к адресности / под ред. М.И.Либоракиной – М.: Фонд «Институт экономики города», 2001, – с. 17


© 1998-2003 гг. Байгереев Марат Серикбаевич, начальник отдела политики доходов населения Департамента доходов населения и уровня жизни Минтруда России. Фрагмент диссертации.

Продолжение следует…