Бедность и адресная социальная помощь малоимущим (2 часть)

начало см. в архиве за март 2010 г.

1.2. «Черта бедности» в Российской Федерации: нормативно-правовые акты, устанавливающий прожиточный минимум

Как уже отмечалось, в России в качестве официальных показателей бедности используются численность и доля населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума. Прожиточный минимум, величина которого на федеральном уровне ежеквартально утверждается Правительством РФ в соответствии с Федеральным законом «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», служит в настоящее время единственным официальным критерием для определения малоимущих домохозяйств и степени их нуждаемости.

Правовую основу для определения прожиточного минимума устанавливает федеральный закон «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» (№ 134-ФЗ от 24 октября 1997 года), в соответствии с которым величина прожиточного минимума определяется на основании потребительской корзины, рассчитываемой согласно методическим рекомендациям, утверждаемым Правительством Российской Федерации. До принятия этих нормативных актов расчеты стоимостной величины прожиточного минимума осуществлялись на основании Методических рекомендаций по расчетам прожиточного минимума по регионам Российской Федерации, разработанных в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 2 марта 1992 г. № 210 «О системе минимальных потребительских бюджетов населения Российской Федерации» и утвержденных Минтрудом России 10 ноября 1992 года.

В соответствии с указанной методикой (назовем его для краткости Методикой 1992 г.) прожиточный минимум представлял собой показатель объёма и структуры потребления важнейших материальных благ и услуг на минимально допустимом уровне, обеспечивающем условия поддержания активного физического состояния взрослых, социального и физического развития детей и подростков. Бюджет прожиточного минимума по Методике 1992 года являлся стоимостной оценкой натурального набора продуктов питания, учитывающего диетологические требования и обеспечивающего минимально необходимое количество калорий, а также расходы на непродовольственные товары и услуги, налоги и обязательные платежи, соответствующие по структуре затрат на эти цели бюджетам низкодоходных домашних хозяйств. Структура бюджета прожиточного минимума, заложенная в этой Методике, была определена на основе статистических данных о фактической структуре расходов низкодоходных групп населения России, в соответствии с которыми, доля продуктов питания составляет 68,3% прожиточного минимума, непродовольственных товаров – 19,1%, услуг – 7,4%, налогов – 5,2% прожиточного минимума.

Таким образом, Методика 1992 г. была основана на нормативно-статистическом способе расчета прожиточного минимума, в то время как проект новых методических рекомендаций, утвержденных Правительством Российской Федерации постановлением № 192, базируется на нормативных принципах определения потребительской корзины. Оба способа определения этого показателя широко распространены в международной практике. Набор продуктов питания, включенных в потребительскую корзину по методике 1992 г., был разработан Институтом питания РАМН совместно с зарубежными специалистами и в свое время прошел экспертизу Всемирной Организации Здравоохранения. Этот набор включал 35 наименований продовольственных товаров, объединенных в 11 агрегированных групп: хлебопродукты, картофель, овощи, фрукты и ягоды, мясопродукты, молокопродукты, рыбопродукты, яйца, сахар и кондитерские изделия, масло растительное и маргарин, прочие продукты питания (соль, перец и т.д., которые составляют 5% от общего набора продуктов). Минимальная продовольственная «корзина» была дифференцирована по 8 природно-климатическим зонам. Зонирование территории России производилось на основе количественной оценки факторов, определяющих материальные и культурные потребности населения и их территориальную дифференциацию по интегральному показателю условий жизни населения.

Величина прожиточного минимума, рассчитанная по Методике 1992 г. представляла собой суммарную стоимостную оценку продуктового набора (минимальной продовольственной «корзины») и соответствующих ей по доле затрат стоимости непродовольственных товаров и услуг с добавлением величины налогов.

Фактический расчёт величины прожиточного минимума производился по Методике расчета основных социально-экономических индикаторов уровня жизни населения, утвержденной постановлением Госкомстата России № 61 от 16.07.96 г. по согласованию с Минтрудом России, Минэкономики России и Минсоцзащиты России.

Показатель рассчитывался по следующей формуле:

Сmini = Cfi + Cgi + Csi + Ctii

где:

Сmini – величина прожиточного минимума i-ой половозрастной группы населения

Cfi – стоимостная оценка продуктового набора (минимальной продовольственной «корзины») i-ой половозрастной группы населения j

Cfi = Σ Qji*Pj

j=1

где:

Qji – норматив потребления j-го продукта питания i-ой половозрастной группы населения

Pj- средняя цена j-го продукта питания

Cgi – стоимостная оценка потребления непродовольственных товаров i-ой половозрастной группы населения

Csi – стоимостная оценка расходов на платные услуги i-ой половозрастной группы населения

Cti – расходы на налоги i-ой половозрастной группы населения

Cgi, si, ti = Cfi*(Kgi, si, ti : Kfi)

где:

Kfi,gi,si,ti – показатели структуры прожиточного минимума i-ой половозрастной группы населения.

i – принимает значение от 1 до 5;
при i = 1 – трудоспособное население

i = 2 – пенсионеры

i = 3 – дети в возрасте до 6 лет

i = 4 – дети в возрасте 7-15 лет

i = 5 – в среднем по всем половозрастным группам

j – принимает значение по числу товаров, цены на которые регистрируются для расчёта прожиточного минимума.

Стоимостная оценка бюджета прожиточного минимума определялась по нормативам потребления и средним ценам, регистрируемым органами статистики с учётом городского рынка и мест постоянной торговли. По стоимости продуктовой «корзины» и базовой структуре бюджета прожиточного минимума досчётом определялась величина расходов на непродовольственные товары, услуги, налоги и величина прожиточного минимума в целом. В целях обеспечения оперативности Служба наблюдения и регистрации изменения цен и тарифов Госкомстата России отслеживала цены 25 продуктов-представителей, входящих в малую товарную группу. Цены регистрировались еженедельно. В расчёт принимались цены продажи товаров предприятиями торговли всех видов собственности в 132 городах России.

Одной из причин для изменения Методики Минтруда России 1992 года послужил тот факт, что заложенные в ней соотношения расходов на продукты питания, непродовольственные товары, услуги, налоги и обязательные платежи с течением времени существенно отставали от фактической структуры семейного бюджета российских домохозяйств (в первую очередь, за счет увеличения доли расходов на платные услуги). Минтруд России и Госкомстат России выступили инициатором перехода на новую методику расчета прожиточного минимума. На заседании коллегии Министерства 31 марта 1995 г. под председательством Министра труда Российской Федерации Меликьяна Г.Г. с участием представителей Госкомстата России рассматривался вопрос «О пересмотре состава и структуры прожиточного минимума». Однако к единому мнению не пришли и предложенные Госкомстатом России изменения Методических рекомендаций не были тогда утверждены официально. Соответственно, после выхода в 1996 году Методики Госкомстата России, сложилось сложное положение, когда, с одной стороны никто не отменял Методику Минтруда России 1992 года, с другой – Госкомстат России предложил иную методику расчета величины прожиточного минимума. В результате, субъекты Российской Федерации вынуждены были определять величину регионального прожиточного минимума, исходя из особенностей потребления и ресурсных возможностей, опираясь, кто на Методику Минтруда России, кто на Методику Госкомстата России.

Следствием сложившейся ситуации являлось отсутствие в регионах единства в подходах к расчету прожиточного минимума населения Российской Федерации, что в свою очередь повлекло за собой несопоставимость оценок уровня жизни населения. Различия величин прожиточного минимума в среднем на душу населения в целом по стране по двум методикам становились всё большими и к началу 1998 года составляли примерно 20%.

В 1997 году 24 октября был принят Федеральный закон «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» (№ 134-ФЗ), в соответствии с которым, величина прожиточного минимума определяется на основании законодательно устанавливаемой потребительской корзины, представляющей собой минимальный набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг. Таким образом, данный Закон стал правовой основой для определения черты бедности в целом по стране и в регионах России и тем самым он дал начало новой законодательной базе по установлению государственных социальных гарантий, что выделяет его особое, основополагающее место в системе социального законодательства Российской Федерации.

Как указано в статье 8, этот Закон вступил в силу с 1 января 1998 года, однако для его реализации потребовалось принятие целого ряда нормативно-правовых и распорядительных актов. В целях реализации Федерального закона «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» были приняты:

  • Федеральный закон «О государственной социальной помощи» от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ
  • Федеральный закон «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации» от 20 ноября 1999 года № 201-ФЗ
  • постановление Правительства РФ «О порядке разработки методических рекомендаций по определению потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в целом по Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации» от 18 февраля 1998 года № 214
  • Методические рекомендации по определению потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в целом по Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 17 февраля 1999 года № 192 и изменения и дополнения, утвержденные постановлением Правительства РФ от 16 марта 2000 года № 232
  • постановление Правительства РФ «Об экспертизе проектов потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в субъектах Российской Федерации» от 5 июля 2000 года № 494
  • ежеквартальные постановления Правительства РФ об установлении величины прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации
  • постановление Минтруда России и Госкомстата России «Об утверждении Методики исчисления величины прожиточного минимума в целом по Российской Федерации» от 28 апреля 2000 года № 36/34
  • постановление Минтруда России «О порядке проведения экспертизы проектов потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в субъектах Российской Федерации» от 15 августа 2000 года № 58
  • Приказ Минтруда России «О создании Комиссии по экспертизе потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения при Министерстве труда и социального развития Российской Федерации» от 25 августа 2000 года № 214.

В Законе № 134-ФЗ даны правовые определения таких понятий как «потребительская корзина», «прожиточный минимум», «семья», «основные социально-демографические группы населения», «среднедушевой доход семьи». В соответствии с этим Законом, величина прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации устанавливается Правительством РФ, в субъектах Российской Федерации – органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Величина прожиточного минимума определяется, как уже отмечено выше, на основании законодательно устанавливаемой потребительской корзины, представляющей собой минимальный набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг. Федеральный закон «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации от 20 ноября 1999 года № 201-ФЗ установил минимальный объем годового потребления продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, в расчёте на одного человека в год, выраженный в натуральных показателях.

Потребительские корзины на федеральном и региональном уровнях разрабатываются на основе методических рекомендаций, подготовленных в соответствии с постановлением Правительства РФ от 18 февраля 1998 года № 214 “О порядке разработки методических рекомендаций по определению потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в целом по Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации”. Методические рекомендации по определению потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в целом по Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации утверждены постановлением Правительства РФ от 17 февраля 1999 года № 192. Данный документ обеспечивает единый методологический подход к разработке потребительской корзины в целом по стране и содержат основные рекомендации субъектам Федерации по определению региональной потребительской корзины с учётом местных особенностей.

Потребительская корзина как в целом по Российской Федерации, так и в субъектах Российской Федерации определяется, как указано в Законе, для трёх основных социально-демографических групп населения (трудоспособного населения, пенсионеров и детей).

Минимальные наборы продуктов питания разработаны Институтом питания РАМН с учетом рекомендации Всемирной организации здравоохранения и обеспечивают удовлетворение потребностей различных половозрастных групп населения в основных пищевых веществах и энергии. Продуктовый набор, включенный в потребительскую корзину, отражает сложившуюся структуру потребления пищевых продуктов населением. По химическому составу он удовлетворяет потребности в основных пищевых веществах и энергии социально-демографических групп населения и учитывает 35 наименований продуктов питания. В основу расчёта продуктового набора положены:

  • нормы физиологических потребностей в пищевых веществах и энергии для различных групп населения России и рекомендации ФАО/ВОЗ/УООН 1985 года о потребности человека в энергии и белке;
  • сведения о химическом составе и энергетической ценности, величинах съедобной части пищевых продуктов и потерях пищевых веществ в процессе кулинарной обработки и приготовления продуктов;
  • данные об усвояемости белка и содержании в нём незаменимых аминокислот.

По продуктам питания «федеральная» потребительская корзина состоит из 11 укрупненных продуктовых групп, соответствующих набору из 35 продуктов, установленному по новой методике.

Потребительская корзина по непродовольственным товарам сформирована с учетом половозрастных особенностей соответствующих социально-демографических групп населения, различной степени их физической, трудовой и социальной активности, широкой распространенности товаров на потребительском рынке и доступности их приобретения.

Минимальные наборы непродовольственных товаров составлены по результатам обследований домашних хозяйств с учётом данных о фактической обеспеченности семей с низкими доходами. Они включают нормы обеспеченности товарами индивидуального пользования (одежда, обувь, галантерейные изделия, школьно-письменные товары для детей) и предметами общесемейного пользования (наборы постельного белья, предметы первой необходимости, и гигиены, предметы санитарии и лекарства, товары культурно-бытового и хозяйственного назначения, мебель). Наборы непродовольственных товаров включают для трудоспособного населения и пенсионеров 76 позиций, для детей – 69. В целом по Российской Федерации (т.е. «федеральная») потребительская корзина состоит из 14 агрегированных групп непродовольственных товаров, которые по составу и объёму совпадают с наборами непродовольственных товаров индивидуального и общесемейного пользования, заложенными в новые методические рекомендации.

Из услуг в состав потребительской корзины вошли только платные услуги жилищно-коммунального хозяйства, общественного транспорта и некоторые другие. Минимальные объёмы потребления услуг здравоохранения, образования, культуры и социального обслуживания не были включены в потребительскую корзину, поскольку предоставляются населению бесплатно.

Состав и объём непродовольственных товаров и платных услуг в потребительской корзине определялся методом прямого счета. В этом состоит принципиальное отличие новой методики от прежних Методических рекомендаций по расчётам прожиточного минимума по регионам Российской Федерации, разработанных Минтрудом России в 1992 году. Методикой 1992 года, напомню, объёмы потребления непродовольственных товаров и услуг определялись в виде доли в структуре расходов бюджета прожиточного минимума. Регионы дифференцированы на 16 зон по потреблению продуктов питания и на 3 зоны по потреблению непродовольственных товаров и услуг.

Согласно Федеральному закону потребительская корзина устанавливается на пять лет, что позволит учесть изменения, происходящие в потреблении населения, а также реальные экономические возможности государства по обеспечению социальных гарантий. Согласно части 4 статьи 3 Федерального Закона «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», в регионах потребительская корзина устанавливается законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации по представлению органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с учётом природно-климатических условий, национальных традиций и местных особенностей потребления продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг основными социально-демографическими группами населения при наличии заключения экспертизы, проводимой в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Экспертиза проектов потребительских корзин субъектов Федерации проводится Минтрудом России, Минздравом России, Минэкономразвития России и Госстроем России в соответствии с постановлением Правительства РФ «Об экспертизе проектов потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в субъектах Российской Федерации» от 5 июля 2000 года № 494. Экспертизу региональных проектов потребительских корзин проводит специально созданная Приказом Минтруда России (от 25 августа 2000 года № 214) Комиссия по экспертизе потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения при Министерстве труда и социального развития Российской Федерации.

В настоящее время все регионы уже прошли экспертизу представленных в Минтруд России проектов потребительских корзин, а, следовательно, получили возможность установления величины регионального прожиточного минимума в соответствии с новыми требованиями. По состоянию на 1 октября 2002 года 82 региона приняли законы о потребительской корзине и 78 – установили региональный прожиточный минимум. Соответственно, в этих регионах уже появилась возможность измерить бедность.

В целом следует признать, что проблематика определения прожиточного минимума, черты бедности, дефицита доходов затрагивает целый спектр весьма непростых вопросов не только научно-методологического или социально-практического, но и идеологического, политического характера, поскольку, в конечном итоге, лежит в плоскости принятия серьезных политических решений, любые ошибки которых весьма болезненно сказываются на широких слоях населения страны. Спорные дискуссии по таким деликатным и болезненным вопросам как критерии и методики оценки бедности, доходов и уровня жизни населения должны быть предельно взвешенными и осторожными.

© 1998-2003 гг. Байгереев Марат Серикбаевич, начальник отдела политики доходов населения Департамента доходов населения и уровня жизни Минтруда России. Фрагмент диссертации.

Продолжение следует…