Бедность и адресная социальная помощь малоимущим (3 часть)

Начало см. в архиве за март 2010 г. 

2.1. Адресность – стратегическая цель социальной политики государства

Новая программа социально-экономических реформ Правительства РФ нацелена на обеспечение последовательного повышения уровня жизни населения, снижение социального неравенства и сокращение масштабов бедности. Для преодоления бедности необходимо осуществить комплекс мероприятий, который должен включать как меры общеэкономического характера, так и меры непосредственно в области доходов и социальной защиты населения.

В рамках совершенствования политики доходов населения стратегической задачей государства является существенное повышение уровня заработной платы, пенсий, социальных пособий. По мере экономического роста и расширения доходной базы бюджетной системы Российской Федерации планируется поэтапное приближение минимального размера оплаты труда и других минимальных социальных гарантий к прожиточному минимуму. Повышение минимального размера оплаты труда положительно повлияет на рост средней заработной платы и приведет к увеличению её тарифной части, что в свою очередь выведет из «тени» значительную часть заработной платы и приведет к увеличению налоговых поступлений и платежей в государственные внебюджетные фонды.

Через систему социальной защиты населения государство оказывает помощь наиболее уязвимым категориям населения (малоимущим семьям, инвалидам, одиноким пенсионерам, беспризорным детям, вынужденным переселенцам). На реализацию федеральных целевых программ по социальной защите населения было выделено 793 млн. рублей (в 1,6 раза больше, чем в 1999 году), в том числе: «Дети-инвалиды» – 279,4 млн. рублей; «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» – 116,5 млн. рублей; «Развитие социального обслуживания семьи и детей» – 46,5 млн. рублей; «Социальная поддержка инвалидов» – 146,7 млн. рублей; «Социальная защита инвалидов военной службы» – 38,1 млн. рублей; «Старшее поколение» – 165,9 млн. рублей. Вместе с тем, этих мер не достаточно и система социальной защиты населения не справляется со своей функцией в полной мере. Бюджетных ресурсов для покрытия дефицита доходов малоимущих семей при действующей системе социальной помощи не хватит даже с учетом того, что в федеральный бюджет по статьям расходов на социальную политику закладывается всё большие средства.

В соответствии с намеченными программными положениями Правительства Российской Федерации, в основу социальных реформ с целью концентрации ресурсов в пользу наиболее нуждающихся положен принцип предоставления социальной помощи преимущественно в адресной форме и лишь тем домохозяйствам, фактическое потребление которых находится на уровне ниже прожиточного минимума.

Главная, если не единственная, причина, послужившей радикальной смене приоритетов в сфере социальной защиты населения определена в одном из Бюджетных посланий Президента России: «Наиболее острой проблемой, определяющей весь характер социально-экономических отношений между государством и обществом, является несбалансированность ресурсов и обязательств на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. <…> Оказывая помощь всем сразу, мы не можем реально защитить малообеспеченных граждан»[1].

Вот характерные выдержки из президентского послания Федеральному Собранию Российской Федерации: «Нынешняя система социальной поддержки, основу которой составляют безадресные социальные пособия и льготы, устроена так, что, распыляя государственные средства, позволяет богатым пользоваться общественными благами за счет бедных. Формально бесплатное образование и здравоохранение фактически платные и порой недоступны для малообеспеченных. <…> Мы принимаем многочисленные законы, заранее зная, что они не обеспечены реальным финансированием, просто из политической конъюнктуры, «продавили» то или другое решение – и все. У нас нет другого выхода, кроме как сокращать избыточные социальные обязательства и строго исполнять те, которые мы сохраним. Только так можно восстановить доверие народа к государству. <…> Социальную политику будем проводить на принципах общей доступности и приемлемого качества базовых социальных благ, а помощь предоставлять прежде всего тем, чьи доходы существенно ниже прожиточного минимума».[2]

Таким образом, логично, что в основе реформ в сфере социальной поддержки населения Правительство РФ видит принцип адресного предоставления социальной помощи лишь тем домохозяйствам, фактическое потребление которых ниже прожиточного минимума. При этом правительственными документами предполагается существенно расширить полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в определении размеров и форм предоставления социальной помощи.

Определяя сущность адресности социальной помощи можно выделить три основных элемента: определение целевой группы, развитие методов обеспечения адресности для идентификации и направления ресурсов на нужды целевой группы, создание административной структуры для реализации методологии обеспечения адресности. [3]

Анализируя опыт федеральных, региональных и местных социальных программ адресной социальной помощи, следует признать, что на практике целевой группой в этих программах являются не только бедные семьи, т.е. бедность как таковая пока не является объектом социальной помощи. В России по-прежнему доминирует категориальный принцип социальной защиты населения по всевозможным законодательным основаниям многочисленным профессиональным и социально-демографическим категориям граждан. Как правило, все принимаемые властями социальные программы называются «адресными», поскольку предполагается, что адресованы конкретным целевым группам населения: детям, беспризорным, пожилым, инвалидам, ветеранам, многодетным семьям и т.д.

В этой связи, ситуация с концептуальным определением принципа «адресности» в практической области социальной защиты населения Российской Федерации является весьма непростой даже с учётом корректировки программных приоритетов Правительства РФ. Официальное признание преимущества адресной формы социальной поддержки наиболее нуждающихся домохозяйств на практике еще не получило столь широкого распространения: адресные программы помощи малоимущим семьям сочетаются с традиционными формами социальной защиты населения по категориальному признаку формальной принадлежности реципиента к той или иной группе.

Что же такое «адресность» – понятие, ставшее настолько расхожим в политической риторике и, что хуже, в официальных документах органов государственной власти, что потеряло собственный смысл и стало применяться чуть ли не как синоним социальной защиты вообще?

По сути, «адресность» – это ограничение круга получателей социальной помощи конкретной целевой группой в зависимости от приоритета социальной политики государства на данном этапе.

Политика усиления «адресности» социальной помощи малоимущим проводится в противовес т.н. «категорийному» или «категориальному» подходу, когда социальная помощь предоставляется гражданам по их формальной принадлежности к той или иной социальной (профессиональной или социально-демографической) группе населения без учёта фактора нуждаемости. В контексте приоритетов текущей социальной политики государства – адресность подразумевает переход от категориального (категорийного) принципа социальной защиты населения к предоставлению социальной помощи наиболее нуждающимся домохозяйствам. Исходя из этого, усиление адресности социальной помощи малоимущим – это осуществление законодательных и организационных мер по ограничению круга получателей социальной помощи малоимущими семьями и малоимущими одиноко проживающими гражданами.

Что в свое время было сделано на федеральном уровне для реализации обозначенных принципов и на сколько регионы готовы к их практическому применению?

С 1998[4] по 2001[5] гг. на федеральном уровне были приняты более десятка федеральных нормативно-правовых актов по реализации Федерального закона «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», заложившего, как отмечено в I главе, правовую основу для использования прожиточного минимума при предоставлении гражданам государственных гарантий получения минимальных денежных доходов и при осуществлении других мер социальной защиты населения. К 2002-2003 гг. соответствующая нормотворческая работа была завершена в субъектах Российской Федерации с тем, чтобы устанавливать величины прожиточного минимума в регионах.

В 2000 году вступил в силу Федеральный закон «О государственной социальной помощи», установивший правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам. Закон был принят в целях поддержания уровня жизни малоимущего населения, а также в целях адресного и рационального использования бюджетных средств. Экономическая ценность этого нормативно-правового акта в его нацеленности на усиление адресности социальной помощи именно малоимущим слоям населения, а юридически-правовая – в содержании основных норм, необходимость законодательного закрепления которых вытекает из Федерального закона “О прожиточном минимуме в Российской Федерации”. В нём впервые даны правовые определения таких понятий как «государственная социальная помощь», «социальное пособие», «субсидия», «компенсация». Однако, к большому сожалению, ясности это в практику адресной социальной помощи не внесло.

Беда в том, что Федеральный закон «О государственной социальной помощи», идея которого была как раз попытка унификации и систематизации всего того, что может подпадать под понятие «государственная социальная помощь» и тем самым «усилить» её адресность и навести хоть какой-то элементарный порядок, оказался пустым. Читаем преамбулу закона: «Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам». Казалось бы, логично, что государственная помощь, которая финансируется всеми налогоплательщиками, должна оказываться только бедным, т.е. экономически несамостоятельным домохозяйствам[6], тем, кто не может свести «концы с концами». Между тем, вторая часть преамбулы сводит на нет не только эту простую истину[7], но и все последующие старания законодателя по урегулированию правоотношений, связанных с государственной социальной помощью: «Предметом регулирования настоящего Федерального закона не являются отношения, связанные с предоставлением гражданам льгот и социальных гарантий, установленных законодательством Российской Федерации».

Далее этот Федеральный закон можно не читать, поскольку, «де юре» он сводится к тому, что ко всем уже существующим социальным (читай: финансовым, бюджетным) обязательствам государства добавляется ещё целый ряд других – предоставление «социальных пособий, субсидий, компенсаций, жизненно необходимых товаров».

Путаница в федеральном законодательстве дезориентировала регионы. Многие администрации, следуя элементарному здравому смыслу, приняли собственные нормативно-правовые акты, полагаясь именно на упорядочивающие и систематизирующие нормы Федерального закона «О государственной социальной помощи», логично объединив все виды пособий, льгот и субсидий в единое понятие государственной социальной помощи.

Кто же предполагал, что раз действие закона «О государственной социальной помощи» не распространяется на «государственные гарантии», то жилищные субсидии и компенсации, так же как и «детские» пособия не являются государственной социальной помощью? Жилищные субсидии – потому, что их предоставление регулирует Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики», обеспечивающий, согласно его преамбуле, «социальные гарантии в области жилищных прав граждан», а ежемесячное пособие на ребенка – Федеральный закон «О государственных пособиях гражданам, имеющих детей», обеспечивающий, как указано в преамбуле этого закона, «гарантированную государством материальную поддержку материнства, отцовства и детства».

Тем не менее, вернемся к анализу Федерального закона «О государственной социальной помощи». Для реализации этого законодательного акта были выпущены федеральный закон и два постановления Правительства: Федеральный закон от 5 апреля 2003 г. № 44-ФЗ «О порядке учёта доходов и расчёта среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи», постановление Правительства РФ от 22 февраля 2000 года № 152 «О порядке учёта доходов и расчёта среднедушевого дохода малоимущих семей и малоимущих одиноко проживающих граждан для предоставления им государственной социальной помощи» и постановление Правительства РФ от 20 августа 2003 г. «512 «О перечне видов доходов, учитываемых при расчёте среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи», отменившее предыдущий нормативный акт (постановление Правительства РФ № 152).

Таким образом, на федеральном уровне в 2003 г. в основном завершена работа по нормативно-правовому обеспечению государственной социальной помощи.

2.2. Авторские комментарии к Федеральному закону «О государственной социальной помощи»

Федеральный закон “О государственной социальной помощи” (далее – Закон) был принят Государственной Думой, 25 июня 1999 года, одобрен Советом Федерации 2 июля 1999 года и подписан Президентом Российской Федерации 17 июля 1999 года.

Закон нацелен на усиление адресности социальной помощи малоимущим слоям населения. Как указано в его преамбуле, Закон устанавливает правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам. Главной целью этого Закона является оказание адресной социальной помощи, поддержание уровня жизни семей и одиноко проживающих граждан, доходы которых ниже величины прожиточного минимума.

Закон содержит основные нормы, необходимость законодательного закрепления которых вытекает из Федерального закона от 24 октября 1997 года № 134-ФЗ “О прожиточном минимуме в Российской Федерации”. Так, Федеральный закон “О прожиточном минимуме в Российской Федерации” предусматривает, что семья (одинокий гражданин) среднедушевой доход которой (которого) ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации, считается малоимущей (малоимущим) и имеет право на получение государственной социальной помощи. Согласно п.2 статья 6 этого Закона, условия и порядок предоставления государственной социальной помощи малоимущим семьям (гражданам) устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

В Законе впервые даны правовые определения таких понятий как «государственная социальная помощь», «социальное пособие», «субсидия», «компенсация» (статья 1). Здесь необходимо предостеречь от расширительного толкования норм Закона, действие которого не распространяется на правовое поле всех установленных весьма обширным действующим в нашей стране законодательством социальных пособий, субсидий, компенсаций и других всевозможных выплат.

В статье 2 определено место Закона в системе законодательства о государственной социальной помощи: Закон регулирует правоотношения, связанные с предоставлением населению социальной помощи, наряду с федеральными законами «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и другими федеральными и региональными нормативными правовыми актами.

Другими словами, Закон, не является единственным правовым актом, регулирующим процесс предоставления государственной социальной помощи. Это, в частности, закреплено и в его преамбуле (часть вторая): «Предметом регулирования настоящего Федерального закона не являются отношения, связанные с предоставлением гражданам льгот и социальных гарантий, установленных законодательством Российской Федерации». Из этого следует, что Закон не является универсальным и при решении вопросов о назначении таких видов социальных выплат, как пособия по безработице, пособия гражданам, имеющим детей, субсидии на оплату жилищно-коммунальных услуг следует руководствоваться соответствующими законодательными актами.

Так, в частности, предоставление жилищных субсидий регулирует Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики», обеспечивающий, согласно его преамбуле, «социальные гарантии в области жилищных прав граждан», а предоставление ежемесячного пособия на ребенка – Федеральный закон «О государственных пособиях гражданам, имеющих детей», обеспечивающий «гарантированную государством материальную поддержку материнства, отцовства и детства» (преамбула этого закона).

В статье 3 достаточно конкретно определены цели закона, а именно: поддержание уровня жизни малоимущих семей (малоимущих одиноко проживающих граждан), имеющих среднедушевой доход ниже регионального прожиточного минимума, а также адресное и рациональное использование бюджетных средств.

Статья 4 закрепляет законодательные и бюджетные полномочия федеральных органов государственной власти в области оказания социальной помощи. Статья 5 определяет финансовые источники оказания государственной социальной помощи. Помощь оказывается за счёт средств всех уровней бюджетной системы Российской Федерации (федерального, регионального и местного). Дефицит средств местных бюджетов при оказании социальной помощи покрывается за счёт средств вышестоящей бюджетной системы. Такая же схема финансирования бюджетных расходов закреплена и в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», который, как уже указано, также является частью законодательства о государственной социальной помощи.

Порядок финансирования расходов на реализацию Федерального закона «О государственной социальной помощи», а также проблемы финансирования программ адресной социальной помощи малоимущим гражданам – один из наиболее частых и болезненных вопросов, который задают органы власти на местах.

В программных документах Правительства РФ определено, что потребности регионов в финансировании адресной социальной помощи должны учитываться в формуле межбюджетного выравнивания при определении величины федеральных трансфертов на основе показателей доли бедных семей и глубины бедности. Федеральные органы исполнительной власти вплотную занимаются законодательной и организационной проработкой этого вопроса. В первую очередь, на концептуальном уровне, должны быть решены такие задачи, как систематизация и оптимизация различных выплат, пособий, компенсаций и льгот, по существу составляющих адресную социальную помощь, возможность установления единого социального пособия по нуждаемости, разграничение полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Федерации в вопросах предоставления социальной помощи.

В свою очередь, регионы должны определиться с организацией своих программ адресной социальной помощи, по итогам которых можно составить такие данные как количество зарегистрированных домохозяйств, нуждающихся в социальной помощи, степень их нуждаемости (дефицит совокупных семейных доходов), необходимые объёмы социальной помощи, размеры выплачиваемых пособий, прогнозные оценки на перспективу и т.п.

В целях реализации Федерального Закона “О государственной социальной помощи” и с учётом результатов пилотных программ по введению адресной социальной поддержки малоимущих семей, проведённых в 1997-1998 гг. в рамках Проекта содействия структурной перестройке системы социальной защиты населения, были разработаны Рекомендации по оценке уровня нуждаемости при реализации региональных программ адресной социальной помощи.

Минтруд России направил указанные Рекомендации в регионы письмом № 85-СК от 17.03.2000. Этими Рекомендациями предусмотрено использование типовых процедур выявления нуждающихся домохозяйств, проверки степени их нуждаемости и определения размеров пособий по нуждаемости. При этом меры по адресной социальной поддержке рекомендовано осуществлять с учётом финансовых возможностей бюджета. Основными элементами региональных программ социальной помощи являются определение прожиточного минимума конкретных семей, обратившихся за помощью, выявление степени их нуждаемости на основе расчета доходов семьи (расчет дефицита дохода) и определение размеров пособий по нуждаемости. Каждой семье, получившей статус «нуждающейся», назначается и выплачивается пособие в размере, определяемом разницей между прожиточным минимумом этой семьи и ее общим семейным доходом. При недостаточности финансовых средств пособие в первоочередном порядке назначается и выплачивается семьям, имеющим наибольший дефицит семейного дохода относительно прожиточного минимума. Таким образом, количество семей, охваченных адресной социальной помощью, определяется реальными финансовыми ресурсами каждой региональной программы адресной социальной помощи.

Согласно статье 6 государственная социальная помощь может быть предоставлена в разовом порядке (единовременно) или на длительный срок (не менее трех месяцев). Вопросы определения длительности оказания социальной помощи малоимущей семье (одинокому гражданину) вправе решить местные органы власти, исходя из конкретных объективных обстоятельств, послуживших причиной нуждаемости. Причинами нуждаемости могут служить множество факторов, которые нельзя заранее установить федеральным законом, поэтому именно на местах органы социальной защиты должны определить, объективность обращения малоимущих граждан за государственной социальной помощью и степень их нуждаемости. Очевидно, что на федеральном уровне невозможно дать единый для всех регионов универсальный «рецепт от бедности» для каждой конкретной семьи.

Статья 7 дает правовые критерии предоставления государственной социальной помощи, а также уточняет порядок определения величины прожиточного минимума малоимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражданина. Любая семья (одинокий гражданин) среднедушевой доход которой (доход которого) ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации, считайся малоимущей (малоимущим) и имеет право на получение государственной социальной помощи.

Таким образом, Закон устанавливает сочетание двух критериев определения нуждающихся в социальной помощи со стороны государства:

  • среднедушевой доход семьи (одиноко проживающего гражданина) должен быть ниже величины прожиточного минимума;
  • причины, по которым семья (одиноко проживающий гражданин) имеет дефицит дохода относительно прожиточного минимума, не должны зависеть от этой семьи (одиноко проживающего гражданина), т.е. являются объективными.

Итак, согласно статье 7 основным критерием для получения государственной социальной помощи, помимо величины среднедушевого дохода ниже прожиточного минимума, является такой фактор как “независящие причины”. Что понимается под «независящими от граждан причинами»? К таким причинам следует относить объективные обстоятельства, наступление которых не зависит от лиц, обратившихся за государственной социальной помощью, например, инвалидность, смерть кормильца, безработица, стихийные бедствия, техногенные катастрофы, военные действия. Оценка конкретных обстоятельств нуждаемости и обращения за помощью производится органом социальной защиты населения по месту жительства, либо по месту пребывания малоимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражданина.

Предусмотрено также использование величины прожиточного минимума, установленного в целом по Российской Федерации, если отсутствуют региональные величины этого показателя. Такое дополнение не случайно. С 2000 года прожиточный минимум устанавливается в соответствии с Федеральным законом «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», т.е. по новым правилам и по новой методике. Так, в субъектах Российской Федерации потребительская корзина (от стоимости которой зависит величина прожиточного минимума) устанавливается регионами с учётом природно-климатических условий, национальных традиций и местных особенностей потребления основными социально-демографическими группами населения при наличии заключения экспертизы, проводимой в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Часто задаются вопросы о том, каким категориям малоимущих семей должна предоставляться помощь: трудоспособным родителям с несовершеннолетними детьми, с нетрудоспособными родителями, одиноким семейным парам инвалидов, пенсионеров или всем категориям семей? Здесь следует отметить, что Закон не выделяет каких-либо отдельных категорий малоимущих семей. Как раз наоборот, идея этого Закона отойти от категориального принципа в вопросах оказания социальной помощи, т.е. политика усиления «адресности» социальной помощи малоимущим проводится в противовес «категорийному подходу», когда социальная помощь предоставляется гражданам по их формальной принадлежности к той или иной социальной (профессиональной или социально-демографической) группе населения без учета фактора нуждаемости.

Унификация критериев нуждаемости является одним из главных характеристик Федерального закона «О государственной социальной помощи.

В статье 8 достаточно подробно расписаны процедурные вопросы оказания государственной социальной помощи. Государственная социальная помощь назначается на основании письменного заявления представителя малоимущей семьи (или личного заявления малоимущего одиноко проживающего гражданина) решением органа социальной защиты населения по месту жительства семьи заявителя (или самого заявителя, если помощь оказывается одиноко проживающему гражданину). Установление заявительного принципа и определение критериев предоставления социальной помощи нуждающимся является важным принципиальным положением Закона.

Закон предусматривает возможность обращения не только в собес по месту жительства, но и по месту пребывания. Сделано такое допущение с учетом того, что обстоятельства нуждаемости могут застать семью вне места проживания: причиной обращения в за помощью могут быть вынужденная миграция из «горячих точек», стихийные бедствия, техногенные катастрофы, заставившие граждан покинуть места постоянного проживания. В подаваемом от себя лично или от имени семьи заявлении указываются сведения о составе семьи, доходах и имуществе, принадлежащем заявителю и членам его семьи, если заявление подается от имени семьи. Делается это для того, чтобы органы социальной защиты на местах могли определить степень нуждаемости заявителя (семьи заявителя) в государственной социальной помощи. Как указано в статье 7, право на получение помощи имеют семьи (одиноко проживающие граждане), имеющие среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума. Специалисты органа социальной защиты населения, в который обратился заявитель, должны доходы всех членов семьи (включая доходы от имущества) разделить на число всех членов семьи, чтобы определить среднедушевой доход.

В части 4 статьи 8 определено, что порядок расчета среднедушевого дохода и учета доходов, в том числе доходов от принадлежащего на праве собственности имущества, устанавливается федеральным законом, а до его принятия – Правительством Российской Федерации. Для реализации этой нормы были, как отмечалось, выпущены федеральный закон «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи» и постановления Правительства Российской Федерации от 20 августа 2003 г. № 512 «О перечне видов доходов, учитываемых при расчёте среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи».

Необходимо отметить, что Закон «О государственной социальной помощи» направлен на строго адресное расходование бюджетных средств, поэтому устанавливает достаточно жёсткие требования к достоверности и обоснованности сведений, на основании которых выносится решение о назначении государственной социальной помощи. Документальное подтверждение сведений, необходимых для назначения государственной социальной помощи, предусмотрено в части 3 статьи 8. Организации несут ответственность за достоверность сведений, содержащихся в выданных ими документах, в соответствии с законодательством. Более того, органы социальной защиты населения вправе не только потребовать от заявителя документальное подтверждение всех сведений о доходах, но и самостоятельно провести дополнительную проверку (комиссионное обследование) имущественного положения заявителя (его семьи). Делается это для того, чтобы пресечь возможные злоупотребления со стороны недобросовестных граждан и максимально исключить вероятность незаконного получения бюджетных средств.

В случаях выявления недостоверности содержащихся в документах сведений, на основании которых было произведено оказание государственной социальной помощи, организация, выдавшая эти документы, возмещает соответствующему органу социальной зашиты населения стоимость этой помощи. При отказе в добровольном возмещении убытков органы социальной защиты населения должны принять меры к их возмещению в судебном порядке.

В соответствии со статьей 9, основанием для отказа в назначении государственной социальной помощи является представление заявителем неполных и (или) недостоверных сведений о составе семьи, доходах и принадлежащем ему (его семье) имуществе на праве собственности. Отказ может быть обжалован в административном или судебном порядке.

Здесь же, учитывая задаваемые из регионов вопросы понятийного характера можно добавить, что применительно к государственной социальной помощи терминологическая разница между словами «оказываться» и «назначаться» не существенна. В Федеральном законе «О государственной социальной помощи» оба термина употребляются одинаково.

Статья 10 определяет основания для прекращения оказания государственной социальной помощи органом социальной защиты: это изменение в составе семьи, доходах и имуществе, о чем заявитель обязан известить орган социальной защиты населения, который назначил государственную социальную помощь, в двухнедельный срок, либо установление органом социальной защиты населения факта недостоверности представленных заявителем сведений. После того как орган социальной защиты населения в установленном порядке определит обоснованность заявления на государственную социальную помощь, принимается решение о назначении помощи в размере, определённом законодательством субъектов Российской Федерации в пределах разницы между суммой величин прожиточных минимумов и общим доходом членов малоимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражданина. Эта норма предусмотрена статьей 11 Закона.

Таким образом, размер государственной социальной помощи, в соответствии с Федеральным законом “О государственной социальной помощи”, может быть определен законодательством субъектов Российской Федерации в пределах установленной упомянутым законом разницы. Именно исходя из этого, в Рекомендациях Минтруда России для регионов определено, что при достаточности финансовых ресурсов каждой семье, имеющей статус «нуждающейся», назначается и выплачивается пособие в размере, определяемом разницей между прожиточным минимумом этой семьи и её общим семейным доходом. При недостаточности финансовых средств пособие в первоочередном порядке назначается и выплачивается семьям, имеющим наибольший дефицит семейного дохода относительно прожиточного минимума. Следуя этой практике, регионы вправе самостоятельно определять размеры государственной социальной помощи в зависимости от финансовых возможностей бюджета и материального положения нуждающихся семей.

В Минтруд России поступают вопросы о том, могут ли заявители получать одновременно различные виды помощи в совокупности, не превышающей разницу между бюджетом прожиточного минимума и уровнем дохода семьи или одиноко проживающих граждан? Разумеется, да и Закон даёт такую возможность. Причем виды помощи могут варьироваться в зависимости от располагаемых местными администрациями ресурсов.

В соответствии со статьей 12 государственная социальная помощь может оказываться как в денежной так и в натуральном виде. При этом закон предусматривает обеспечение органов местного самоуправления соответствующими бюджетными ресурсами для исполнения передаваемых им расходные полномочий. Иногда отмечают, что вторая часть статьи 12 противоречит статье 5, спрашивая, могут ли быть источниками оказания помощи собственно средства местных бюджетов или полномочия, передаваемые им органами государственной власти, передаются вместе с материальными и финансовыми ресурсами?

Противоречий между статьями 5 и 12 в Федеральном законе «О государственной социальной помощи» нет. Статья 5 названного закона определяет источники оказания государственной социальной помощи, в то время как в статье 12 указаны виды оказания государственной социальной помощи. Согласно Федеральному закону «О государственной социальной помощи» средства местных бюджетов являются источниками оказания государственной социальной помощи наряду со средствами федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Одновременно в части 2 статьи 12 названного закона уточняется, что оказание государственной социальной помощи осуществляется органами местного самоуправления в пределах передаваемых им органами государственной власти в этих целях полномочий вместе с материальными и финансовыми ресурсами для их осуществления. Такая уточняющая поправка сделана с учетом того, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции Российской Федерации, а также ст.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ от 28.08.95 г.), что, в свою очередь, определяет специфику финансовых обязательств местных органов власти по оказанию государственной социальной помощи.

Бюджетные взаимоотношения между органами местного самоуправления и органами государственной власти при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями конкретизированы, в частности. Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», который, как уже упоминалось, является частью законодательства о государственной социальный помощи (статья 2).

Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 126-ФЗ от 25.09.97 г.) в части 2 статьи 4 «Участие органов государственной власти в решении вопросов организации местных финансов» предусмотрено, что при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации и отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации им одновременно передаются материальные и финансовые ресурсы, необходимые для осуществления этих полномочий. Указанная норма реализует право, предоставленное Конституцией Российской Федерации (ст. 132, ч.2): «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству ».

В соответствии со статьей 14 Закон вступает в силу со дня установления Правительством Российской Федерации величины прожиточного минимума в соответствии с Федеральным законом «О прожиточном минимуме в Российской Федерации». Правительство Российской Федерации 31 мая 2000 года выпустило постановление «Об установлении величины прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации за I квартал 2000 года» (постановление № 421). Таким образом, Закон юридически вступил в силу 31 мая 2000 года.


[1] Бюджетное послание Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу». М., 2000 г.

[2] Послание Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации «Государство Россия». М., 2000 г.

[3] см.: Социальная помощь: на пути к адресности / под редакцией М.И. Либоракиной – М.: Фонд «Институт экономики города», 2001. С. 15.

[4] Федеральный закон «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» (№ 134-ФЗ от 24 октября 1997 г.) вступил в силу с 1 января 1998 года.

[5] Именно в 2001 г. Минтруд России рапортовал о том, что на федеральном уровне завершена работа по реализации этого Федерального закона.

[6] Именно домохозяйствам: понятно, что нуждающемуся в материальной помощи в первую очередь обязан помочь «ближний», и в последнюю, крайнюю очередь – «дальний».

[7] Истину, которая вместе со здравым смыслом утонула в безответственной риторике на тему социальных гарантий.

© 1998-2003 гг. Байгереев Марат Серикбаевич, начальник отдела политики доходов населения Департамента доходов населения и уровня жизни Минтруда России. Фрагмент диссертации.